現(xiàn)代工業(yè)文明的發(fā)展通常經(jīng)歷過三個階段：以資源投入推動增長的階段，以效率提升實(shí)現(xiàn)增長的階段，和以科技、創(chuàng)新驅(qū)動的增長階段。如果說，十一屆三中全會以制度改革開創(chuàng)了中國市場經(jīng)濟(jì)的起點(diǎn)，那么，十八屆三中全會則是以一系列具體的制度設(shè)計推動中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入一個新的時代——以效率提升實(shí)現(xiàn)增長的后工業(yè)時代。
改革的邏輯
從十一屆三中全會開始，35年來，中國所有的改革無不圍繞三個關(guān)鍵詞：市場化、縮小城鄉(xiāng)差別和對外開放。新一屆政府不過是承襲了十一屆三中全會以來歷屆政府的改革邏輯并將其進(jìn)一步落實(shí)到制度設(shè)計。
我們知道，任何效率都是建立在激勵基礎(chǔ)上的，而“制度”恰恰是圍繞提高效率來調(diào)整激勵機(jī)制的一系列規(guī)則設(shè)計。1978年十一屆三中全會確立經(jīng)濟(jì)建設(shè)為工作重點(diǎn)的政策方向，為上個世紀(jì)80年代的農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包制的推廣創(chuàng)造了政策基礎(chǔ)。農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包制通過剩余農(nóng)產(chǎn)品的私有化實(shí)現(xiàn)了對農(nóng)村勞動力的有效激勵，從而大幅提高了農(nóng)村的勞動生產(chǎn)率；1984年，城市經(jīng)濟(jì)體制改革開始，建立企業(yè)承包經(jīng)營責(zé)任制，所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分開，通過調(diào)整企業(yè)經(jīng)營者的激勵機(jī)制提高國有企業(yè)和集體企業(yè)生產(chǎn)效率。在這個基礎(chǔ)上，1993年，啟動國有企業(yè)戰(zhàn)略重組，大量國企通過股份化改制上市，進(jìn)一步調(diào)整了公司治理結(jié)構(gòu)，同時，股份化帶來的社會資金為國有企業(yè)注入了新的市場活力。
農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包制和城市國企改革從不同角度詮釋了中國特色的“市場化”這一關(guān)鍵詞。1998年開始，縮小城鄉(xiāng)差別成為經(jīng)濟(jì)政策的另一個重要目標(biāo)。
農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包制和城市國企改革從不同角度詮釋了中國特色的“市場化”這一關(guān)鍵詞。1998年開始，縮小城鄉(xiāng)差別成為經(jīng)濟(jì)政策的另一個重要目標(biāo)。
農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包制的分配原則是“交足國家的，留足集體的，剩余的是農(nóng)民個人的”。而農(nóng)業(yè)稅費(fèi)恰恰決定了國家、集體和個人的分配比例。
2000年3月，中共中央、國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》，率先在安徽全省進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)，把多種名目的農(nóng)村稅費(fèi)歸并為“農(nóng)業(yè)稅及其附加”，用于維持村級組織運(yùn)轉(zhuǎn)。兩年后，稅費(fèi)改革試點(diǎn)擴(kuò)大到20個省(自治區(qū)、直轄市)。2004年1月1日，中共中央發(fā)布“一號文件”，提出逐步降低農(nóng)業(yè)稅稅率，同時取消除煙葉外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。之后的兩年內(nèi)，全國所有省區(qū)市都陸續(xù)取消農(nóng)業(yè)稅。
與此同時，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的改革也提上議事日程，2005年3月，農(nóng)業(yè)部出臺《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，農(nóng)村土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)開始有了制度的依據(jù)。
如果說，聯(lián)產(chǎn)承包制和農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革都是解決農(nóng)民的激勵問題，那么，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法的推出，則是解決農(nóng)業(yè)人口流動和現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的制度基礎(chǔ)問題。
在中國經(jīng)濟(jì)不斷走向市場化的同時，引進(jìn)外資和先進(jìn)的技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)也是中國經(jīng)濟(jì)改革的重大創(chuàng)舉，從上個世紀(jì)90年代開始，中國通過稅收優(yōu)惠等各種措施招商引資，吸引國外資本以直接投資的方式進(jìn)入中國市場，在中國創(chuàng)立企業(yè)，并以此帶動了中國外貿(mào)出口的高速發(fā)展。2000年，中國正式加入WTO，國內(nèi)外貿(mào)企業(yè)以價廉物美的中國產(chǎn)品加入國際分工，成為國際制造業(yè)市場的一個有機(jī)組成部分，“中國制造”由此而舉世聞名。
“開放”不僅帶來了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長所需要的資本，同時也帶來了提高勞動生產(chǎn)率的先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)。
目前，我國外貿(mào)依存度接近50%，中國的商品市場和國際商品市場已經(jīng)在競爭合作中深度融合。在這樣的時候，十八屆三中全會進(jìn)一步提出逐步實(shí)現(xiàn)資本的跨境“雙向流動”，將人民幣資本項(xiàng)目可兌換提上自貿(mào)區(qū)的議事日程。從WTO到資本項(xiàng)目可兌換，中國從實(shí)體經(jīng)濟(jì)的開放走向金融市場的開放，從商品市場國際化走向資本市場國際化，從企業(yè)貿(mào)易規(guī)則與國際接軌到金融監(jiān)管體系與國際接軌，這不僅是金融自由化的開端，同時也是中國經(jīng)濟(jì)全面開放的一個里程碑。
改革的背景
經(jīng)過35年的高速發(fā)展，中國的國民生產(chǎn)總值、外貿(mào)規(guī)模、城鎮(zhèn)化水平以及國民財富的總體水平都有了巨幅提升。但是，35年以資源投入推動的增長也累積了不少問題：
1.環(huán)境污染問題日益嚴(yán)重。由于制度缺陷，企業(yè)在發(fā)展過程中造成的外部性，如環(huán)境污染、資源破壞等相關(guān)問題沒有通過相應(yīng)的法律法規(guī)和稅費(fèi)制約，讓企業(yè)充分承擔(dān)其成本。發(fā)展的收益全部為企業(yè)所有，發(fā)展的成本卻是整個社會承擔(dān)，成本收益不對稱導(dǎo)致整個社會的自然環(huán)境不斷惡化，公民的生存安全受到威脅。
2.經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡。自上而下追求高增長偏好導(dǎo)致大量資源投向容易拉動GDP的基礎(chǔ)建設(shè)，重投資而輕消費(fèi)，政府投資產(chǎn)生的擠出效應(yīng)導(dǎo)致醫(yī)療、教育及其他第三產(chǎn)業(yè)及服務(wù)業(yè)發(fā)展的不足，而同時礦產(chǎn)、冶金、建材等基建驅(qū)動的上游產(chǎn)能卻嚴(yán)重過剩。
3.人口老齡化。計劃生育環(huán)境下，人口平均撫養(yǎng)率的下降對于提高當(dāng)期的儲蓄率和投資率具有一定的積極作用，但是卻給30年后的社會養(yǎng)老問題埋下隱患。而財政收支制度的不合理加劇了社保養(yǎng)老問題的潛在危機(jī)。
4.缺乏約束的行政權(quán)力在市場經(jīng)濟(jì)的利益驅(qū)動下，創(chuàng)造了越來越大的尋租市場，逐漸走向權(quán)錢交易的制度性腐敗，并因此加劇社會的貧富差距和各種社會矛盾，
由于上述因素的共同作用，中國的投資環(huán)境不斷惡化，資本回報率在不斷下降，造就中國經(jīng)濟(jì)高速增長神話的低成本勞動力、高儲蓄率、廉價土地及其他資源要素逐漸消失，內(nèi)部經(jīng)濟(jì)增長面臨供求失衡的瓶頸，對外，中國制造的外貿(mào)競爭力在不斷衰減，只有通過深化改革，中國才能破解增長困境和外需依賴，并逐漸緩和積累深重的社會矛盾。
因此，面對當(dāng)前的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展困局，改革既是“穩(wěn)增長”的現(xiàn)實(shí)路徑，也是調(diào)結(jié)構(gòu)的必然選擇。
改革的目標(biāo)
從十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》來看，改革的框架包括“五位一體”，總共16項(xiàng)，60條，涵蓋了經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化和生態(tài)文明等方方面面，在“五位一體”的改革總框架中，經(jīng)濟(jì)改革和政治改革是重中之重。
從經(jīng)濟(jì)方面來看，改革的核心內(nèi)容包括建立現(xiàn)代市場體系、理順政府與市場關(guān)系、改革財稅預(yù)算制度和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度。
從政治方面來看，通過深化司法體制改革，逐步實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立，以確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)，并通過權(quán)力清單制度有效限制政府部門的公共權(quán)力。
從社會制度改革方面來看，允許單方獨(dú)生子女生育二胎是計劃生育制度的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，也是我國尊重人權(quán)、平衡人口結(jié)構(gòu)的開端。與此同時，戶籍制度和社會保障體系的改革則是致力于消除人口跨區(qū)域流動、城鄉(xiāng)流動的障礙，讓不同區(qū)域、不同職業(yè)身份的居民享受同等的社會福利保障，縮小社會基本福利保障的城鄉(xiāng)差別和區(qū)域差別。
總體而言，十八屆三中全會提出了復(fù)興中國夢的基本設(shè)想：市場經(jīng)濟(jì)、法治國家，并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)文化多元，這是本輪改革的最終目標(biāo)。實(shí)際上，這也是現(xiàn)代國家的基本框架。
上個世紀(jì)八十年代，改革剛剛開始的時候，引入全體人民受益的市場化機(jī)制，破除的是舊的生產(chǎn)方式，觀念是主要的阻力；而這一輪“深化改革”改變的是利益分配格局，觸動的是一部分既得利益者的切身利益，因此，改革的阻力來自既得利益者，改革的過程將是利益集團(tuán)和公眾之間的博弈過程。
主要改革內(nèi)容
1．財稅體制改革
財稅體制改革是經(jīng)濟(jì)改革的核心，也是政治改革的切入點(diǎn)。這一輪財稅體制改革包括三個層面：
第一層面是“稅收法定、預(yù)算透明”，解決的是公共財政的權(quán)力約束問題。在所有法治國家，稅收法定原則對于約束征稅機(jī)關(guān)的公權(quán)力、維護(hù)納稅人的基本權(quán)利，具有重要意義，是稅法領(lǐng)域的“帝王原則”。1984年，全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院在實(shí)施國營企業(yè)“利改稅”和改革工商稅制過程中擬定有關(guān)稅收條例，以草案形式發(fā)布試行。這個授權(quán)導(dǎo)致我國現(xiàn)行18大稅種中，僅有《個人所得稅法》、《企業(yè)所得稅法》、《車船稅法》這3個稅種，是由全國人大立法確定的征收權(quán)，而其余稅種的征收合法性，均源自國務(wù)院所作的暫行規(guī)定和條例，也就是行政性規(guī)定。十八屆三中全會提出的財稅制度改革包括將稅收和預(yù)算審批權(quán)重新交給人大，在行政程序上進(jìn)一步嚴(yán)格執(zhí)行“稅收法定”原則。
第二層面是通過稅收調(diào)整和轉(zhuǎn)移支付，進(jìn)一步縮小貧富差距、促進(jìn)社會公平。從我們目前的財稅制度來看，增值稅、營業(yè)稅、進(jìn)口稅等間接稅的比重偏高，而針對企業(yè)生產(chǎn)流通過程征收的間接稅絕大部分最終都通過物價轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，成為全體居民（包括低收入居民）的稅賦負(fù)擔(dān)，因此，這一輪財稅體制改革把調(diào)整間接稅和直接稅的比例作為一個重要目標(biāo)，通過降低間接稅的比例來降低低收入群體負(fù)擔(dān)。同時，通過擴(kuò)大一般轉(zhuǎn)移支付，降低專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，引導(dǎo)公共財政資源流向教育、衛(wèi)生、公共基礎(chǔ)服務(wù)和社會保障項(xiàng)目。
第三個層面是通過調(diào)整財政收支結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)型。一方面，增加政府在教育、醫(yī)療、社保等民生領(lǐng)域的支出預(yù)算，強(qiáng)化政府的公共服務(wù)職能，同時適度降低政府投資支出，淡化政府的投資職能。另一方面，通過“營改增”等稅制調(diào)整，中央進(jìn)一步上收財權(quán)，同時在此基礎(chǔ)上逐步上收事權(quán)，把教育、衛(wèi)生、社保和環(huán)保的財政支出統(tǒng)籌權(quán)力上收中央，從而進(jìn)一步促進(jìn)不同區(qū)域的教育、醫(yī)療衛(wèi)生及社會環(huán)境、自然環(huán)境的均衡發(fā)展。
2．投融資體制改革
從20世紀(jì)90年代開始，商品市場的改革開放就已經(jīng)基本到位，但金融市場的管制卻始終沒有放開，金融抑制導(dǎo)致我國長期以來資源錯配，效率低下，這種低效率隨著融資規(guī)模的擴(kuò)張，演繹成不斷集聚的信用風(fēng)險。
我國的金融抑制主要體現(xiàn)為三個方面：第一是存款利率管制，第二是金融業(yè)的準(zhǔn)入限制，第三是證券市場的行政干預(yù)。
十八屆三中全會深化改革《決定》推動的投融資體制改革，主要實(shí)現(xiàn)：①開放銀行業(yè)的準(zhǔn)入限制，包括對內(nèi)向民營資本開放，對外向境外資本開放，打破金融業(yè)因行政管制而形成的市場壟斷，這將改變中國未來金融市場的競爭格局，進(jìn)一步提高商業(yè)銀行的市場化水平，倒逼利率市場化改革繼續(xù)深化；②資本市場監(jiān)管模式的轉(zhuǎn)型，放松證券產(chǎn)品上市的行政限制，改審批制為注冊制，這是證券行業(yè)金融產(chǎn)品創(chuàng)新的制度保障，將促進(jìn)直接融資市場和投資銀行業(yè)務(wù)發(fā)展，釋放資本市場的活力，股權(quán)、債券、期貨期權(quán)等多層次資本市場將步入新的發(fā)展時期。
在上述基礎(chǔ)上，逐步放開人民幣存款利率和人民幣匯率彈性，并允許國內(nèi)的資本要素走出去，國外的投融資者走進(jìn)來，逐步提高中國資本市場的國際化程度。
3．國企改革
新一輪國企的核心有兩個：①提高國企利潤的上繳比例，使得國有資產(chǎn)收益能夠有效支持政府的公共財政。我們知道，收入瓶頸和支出剛性是財稅體制改革面臨的兩大難題，提高國企利潤上繳比例在一定程度上打開了財政收入瓶頸，為政府提高民生支出保駕護(hù)航；②改革國企治理結(jié)構(gòu)，政府通過組建國有資本運(yùn)營公司，將條件成熟的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司，國資委從國有企業(yè)的“上級主管單位”轉(zhuǎn)換成“控股股東”，通過董事會決策的方式管理國有企業(yè)，從“管資產(chǎn)、管企業(yè)”到“管資本”，行政之手逐漸淡出，國有企業(yè)和其他企業(yè)一樣，按照市場化原則選聘經(jīng)營團(tuán)隊(duì)，硬化國企高管的業(yè)績約束，提高國有資本的保值增值能力。
如果說第一輪國企改革是通過戰(zhàn)略重組解決國企的長期虧損、行政化等歷史遺留問題，第二輪國企改革解決的則是在管理機(jī)制上為盈利性國企走向國際市場，成為具有市場活力的跨國企業(yè)創(chuàng)造條件。第三次國企改革將從人事制度、財務(wù)制度及公司治理結(jié)構(gòu)上進(jìn)一步落實(shí)政企分開的改革宗旨。
4．要素市場改革
建立現(xiàn)代市場體系、理順政府與市場關(guān)系的關(guān)鍵是，“讓市場在資源配置中起決定性作用”。20世紀(jì)90年代初，中國就基本完成了商品價格的市場化，但要素市場價格，包括能源、自然和礦產(chǎn)資源、資本、勞動力、土地等長期以來仍是處于管制或半管制的狀態(tài)。要素價格雙軌制一方面導(dǎo)致國有企業(yè)外部約束軟化，資源配置效率下降，另一方面也造成了市場競爭的不平等。要素價格的市場化改革是讓不同的市場主體面對同樣的資源競爭和效率約束，無論對于提高資源配置效率，還是創(chuàng)造公平競爭的現(xiàn)代市場體系，都是至關(guān)重要的。
行政權(quán)力淡出要素分配領(lǐng)域，取消要素價格雙軌制，讓自由交易下的供求關(guān)系成為主導(dǎo)市場價格的唯一因素，是打破國企壟斷，逐漸實(shí)現(xiàn)公平競爭的制度基礎(chǔ)。
5．社保制度改革
在新的歷史環(huán)境下，“城鎮(zhèn)化”是縮小城鄉(xiāng)差別、促進(jìn)社會公平的途徑。而“人的城鎮(zhèn)化”首先要解決農(nóng)民進(jìn)城以后的社會保障問題，其次是農(nóng)民離開土地的財產(chǎn)處置問題。這里自然涉及到兩個制度的改革：一是社保體制改革和戶籍制度改革，二是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的改革。
通過社保體制改革，中央上收社會保障資金的管理權(quán)和分配權(quán)，在全國統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)精算平衡，不僅可以破除現(xiàn)行社保管理體制對人口流動的障礙，而且從長期來看，能有效縮小社保福利的區(qū)域差別和城鄉(xiāng)差別。在此條件下，推動戶籍制度改革，讓進(jìn)城的農(nóng)民工和城市居民享有同等社會福利保障。
大量農(nóng)民離開土地之后，農(nóng)村土地的集中經(jīng)營是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的物質(zhì)前提，而農(nóng)村土地的集中和高效率使用必須以農(nóng)村土地交易市場的發(fā)展為條件，農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)將是農(nóng)業(yè)聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后的第二輪農(nóng)村生產(chǎn)方式的改革。
第一輪改革通過解決農(nóng)村勞動者的激勵問題，提高勞動生產(chǎn)率，而第二輪改革是在市場化原則下通過規(guī)?；霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)全要素生產(chǎn)率的提高。
此外，產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度、行政權(quán)力約束機(jī)制以及司法獨(dú)立的制度安排等為經(jīng)濟(jì)改革建立一個公平廉潔的政治環(huán)境。這是中國新一輪經(jīng)濟(jì)增長最重要的制度紅利。■
