《國家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)評估報告》（序言）
彭森

    2014年是全面深化改革的元年，也是中國改革奮力前行的一年。2013年11月召開的十八屆三中全會，已注定成為中國改革歷史上具有重要標(biāo)志性的歷史事件。三中全會重新吹響了新的歷史時期的改革集結(jié)號，拉開了新一輪全面深化改革的序幕。三中全會通過的“決定”，既是指導(dǎo)改革的綱領(lǐng)性文件，也是全黨全國團(tuán)結(jié)一心、推動改革的動員令。新一輪改革目標(biāo)明確、方向堅定，堅持頂層設(shè)計，要求改革舉措落地，有一些鮮明的時代特征：一是黨中央、國務(wù)院直接部署，中央主要領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥，改革的力度是空前的。全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組成立后，已召開8次領(lǐng)導(dǎo)小組會議，年初總書記在中央黨校就全面深化改革進(jìn)行動員，深改辦注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、分解任務(wù)、落實(shí)責(zé)任和督促監(jiān)督，中央到地方建立了一整套有力的工作機(jī)制。二是改革堅持頂層設(shè)計，涵蓋經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會和生態(tài)文明各個領(lǐng)域，注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，改革的廣度也是空前的。中央制定了貫徹實(shí)施三中全會決定重要舉措分工方案，編制2014-2020重要改革實(shí)施規(guī)劃，統(tǒng)籌部署改革的戰(zhàn)略問題。審議通過司法體制、戶籍制度、文化體制、黨建制度改革實(shí)施方案。三是改革堅持問題導(dǎo)向，立足解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重大體制障礙，關(guān)注改善民生，在全社會取得共識，重大改革措施得到廣大人民群眾的擁護(hù)和支持。四是根據(jù)中央和國務(wù)院的總體部署，重點(diǎn)領(lǐng)域改革步伐加快，取得一系列進(jìn)展。行政管理體制改革不斷深化，國務(wù)院各部門帶頭自我革命，簡政放權(quán)成了全面改革的先手棋。財稅金融改革穩(wěn)步推進(jìn)，出臺了深化財稅體制改革的總體方案，利率匯率市場化進(jìn)程邁出了新的步伐，投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理制度進(jìn)一步完善，在基礎(chǔ)設(shè)施、清潔能源等領(lǐng)域推出了80個鼓勵社會資本進(jìn)入的示范項(xiàng)目。上海自貿(mào)區(qū)發(fā)展良好，初步形成一批可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)。黨中央、國務(wù)院已決定在更大范圍推開，推動實(shí)施新一輪高水平對外開放，在廣東、天津、福建特定區(qū)域再設(shè)三個自由貿(mào)易區(qū)。但是，新一輪改革的征程并不平坦，還面臨許多考驗(yàn)和挑戰(zhàn)。中央關(guān)于市場化改革的方向和要求是堅定的，旗幟是鮮明的，但社會上還總是有噪音，用封閉僵化、教條主義的東西進(jìn)行指責(zé)和干擾。中央關(guān)于重點(diǎn)改革的理論突破充滿了創(chuàng)新和與時俱進(jìn)的精神，但也確實(shí)有些部門或是求穩(wěn)怕亂、或是維護(hù)既得利益，對一些政策按自己的理解進(jìn)行變通、縮水。中央關(guān)于改革任務(wù)的部署很全面、很嚴(yán)格，但實(shí)踐中也確實(shí)存在等待觀望、“中梗阻”、改革方案難落地的現(xiàn)象。日前中央再次重申全面深化改革的決心，習(xí)總書記強(qiáng)調(diào)，今年是三中全會提出全面深化改革的元年，要真刀真槍推進(jìn)改革，為今后幾年改革開好頭。新一輪改革剛剛起步，改革是進(jìn)行時，永遠(yuǎn)沒有完成時。我們必須以更大的決心沖破思想觀念的束縛，突破利益固化的藩籬，推動改革不斷取得實(shí)質(zhì)性突破。
    過去的一年又是中國經(jīng)濟(jì)邁入新常態(tài)的一年。今年以來，世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇勢頭弱于預(yù)期，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行持續(xù)面臨較大的下行壓力，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)最重要的表現(xiàn)是經(jīng)濟(jì)增速進(jìn)入換檔期。一方面，今年以來經(jīng)濟(jì)運(yùn)行總體平穩(wěn)，主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)仍處在合理區(qū)間；另一方面，經(jīng)濟(jì)下行壓力大，實(shí)體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營困難，財政金融潛在風(fēng)險增加，經(jīng)濟(jì)增長穩(wěn)中趨緩、穩(wěn)中有憂、穩(wěn)中有險，成為國內(nèi)外關(guān)注的熱點(diǎn)。從2012年第一季度開始，我國經(jīng)濟(jì)增長一直在7-8%區(qū)間徘徊，今年第三季度7.3%增速是近年來最低。拉動經(jīng)濟(jì)的三駕馬車，投資、消費(fèi)、外貿(mào)同時疲軟乏力，也是多年沒有的。中國經(jīng)濟(jì)走勢如何？步入新常態(tài)的原因是什么？解決問題的出路何在？理論界和政府部門看法不一。中央深刻分析我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于增長速度換檔期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”階段的基本特征，要求牢牢把握穩(wěn)中求進(jìn)總基調(diào)，統(tǒng)籌處理穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險的關(guān)系，保持戰(zhàn)略定力。在不采取大規(guī)模刺激措施的同時，堅持區(qū)間調(diào)控、創(chuàng)新實(shí)施定向調(diào)控，出臺定向降準(zhǔn)、定向減稅等措施，支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力和活力。中央領(lǐng)導(dǎo)特別強(qiáng)調(diào)，要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，跨越“三期疊加”階段的根本出路是改革創(chuàng)新，要以全面深化改革推動各項(xiàng)工作?？梢哉f，經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，意味著改革開放也進(jìn)入一個全新的階段。在這個階段，改革的重點(diǎn)任務(wù)也要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的要求，倒逼機(jī)制將發(fā)揮更大作用。要注重通過問題導(dǎo)向的改革，破除一切阻礙束縛生產(chǎn)力解放的體制機(jī)制，使中國的經(jīng)濟(jì)煥發(fā)生機(jī)和活力。
    過去的一年，還是在法治軌道上推進(jìn)改革全面深化的一年。黨的十八屆三中全會在作出全面深化改革重大部署時，就提出了推進(jìn)法治中國建設(shè)的重要任務(wù)，提出了堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)的方針?？糠ㄖ螢楦母镒o(hù)航，是中國改革的基本經(jīng)驗(yàn)，以法治作為改革的壓艙石，是新時期全面深化改革的內(nèi)在要求。正確處理改革與法治的關(guān)系，堅持“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”，“確保在法治軌道上推進(jìn)改革”，已成為過去一年改革的重要特征。剛剛結(jié)束的黨的十八屆四中全會，作出了“關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定”，提出了全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)和各項(xiàng)任務(wù)。改革戰(zhàn)線的同志要認(rèn)真學(xué)習(xí)好決定精神，真正領(lǐng)會好決定的精神實(shí)質(zhì)。因?yàn)槿嫱七M(jìn)依法治國是國家治理領(lǐng)域一場廣泛而深刻的革命，本身是政治體制改革的重要任務(wù)；同時，也標(biāo)志著中國改革的推進(jìn)方式、改革的路徑會發(fā)生重要而深刻的調(diào)整和變化。法律不僅僅是改革的成果，不僅僅是順利推進(jìn)改革、化解改革風(fēng)險的保障，還將是改革的主要手段和形式。法治是治國理政的基本方式，也應(yīng)是全面推進(jìn)改革的基本形式。無論何種改革，都離不開法治的引領(lǐng)和推動，都必須在法治的軌道上運(yùn)行；而改革攻堅期遇到的各種復(fù)雜矛盾，改革深水區(qū)碰到的利益藩籬，也必須或者只能用法治的方式才能根本化解和打破。
    三中全會決定發(fā)布一周年，中國改革正未有窮期。當(dāng)前，國際形勢錯綜復(fù)雜，國內(nèi)改革發(fā)展任務(wù)極為繁重。習(xí)總書記在今年國慶招待會上指出：人類社會總是在不斷創(chuàng)新創(chuàng)造中前進(jìn)的。要破解中國發(fā)展中面臨的難題、化解來自各方面的風(fēng)險挑戰(zhàn)，除了深化改革，別無他途。我們要適應(yīng)歷史前進(jìn)的要求，堅定不移地全面深化改革，敢于下深水、涉險灘，用于破藩籬、掃障礙，推動中國始終走在時代前列。下一步，全面深化改革要處理好以下四個關(guān)系：
    一是解放思想與實(shí)事求是的關(guān)系。發(fā)展永無止境、改革也永無止境。思想走多遠(yuǎn)，改革的路子才能走多遠(yuǎn)。十一屆三中全會以來，我國確立了解放思想、實(shí)事求是的思想路線。36年來，歷次三中全會都是思想解放的范例，每一次大的思想解放又帶來大的改革理論、改革發(fā)展的突破。去年十八屆三中全會又拉開了新一輪思想解放的序幕。從理論上到政策上，破除了很多傳統(tǒng)觀念的束縛，突破了很多利益固化的藩籬。但是在改革實(shí)踐中，僵化的思想、傳統(tǒng)的觀念、慣性的思維和工作方式還是會經(jīng)常阻礙改革的進(jìn)程，使中央很多正確的方針、明確的政策和具體的部署難以落地或者大打折扣。所以，如何進(jìn)一步解放思想值得我們特別關(guān)注。
    二是改革、發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系。每當(dāng)改革發(fā)展進(jìn)入到深刻變動的關(guān)鍵時期，人們都會提出這個問題。80年代改革初期提改革發(fā)展穩(wěn)定，偏重于講三者之間的關(guān)系，只有穩(wěn)定才能推出重大改革。社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制初步建立以后，人們更強(qiáng)調(diào)發(fā)展是硬道理，科學(xué)發(fā)展的第一要務(wù)是發(fā)展，改革不能影響發(fā)展穩(wěn)定。實(shí)際上，改革的本質(zhì)就是為了解放和發(fā)展生產(chǎn)力，但是改革的深化又必須突破現(xiàn)有的制度、政策以及法律，必須打破既得利益。因此，如果不通過改革來調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系，生產(chǎn)力就難以發(fā)展；危機(jī)和挑戰(zhàn)來臨的時候，要發(fā)展就必須下決心推進(jìn)改革。
    十八屆三中全會以來，中央強(qiáng)調(diào)要堅持問題導(dǎo)向，利用倒逼機(jī)制推動改革，實(shí)際就是從我國發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)這個實(shí)際出發(fā)作出的重要選擇。我國經(jīng)濟(jì)下行壓力持續(xù)加大，外需萎靡、內(nèi)需不振，主動的結(jié)構(gòu)調(diào)整只是表面的原因，深層次的原因是我國進(jìn)入了結(jié)構(gòu)調(diào)整的陣痛期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動力不足。原先支撐經(jīng)濟(jì)快速增長的投資驅(qū)動、資源驅(qū)動模式的內(nèi)生動力和內(nèi)生因素逐漸消退和消失，而新的市場驅(qū)動、創(chuàng)新驅(qū)動增長模式的內(nèi)生動力還沒有很好地發(fā)育和成長起來。因此，保持經(jīng)濟(jì)健康平穩(wěn)發(fā)展的關(guān)鍵，要寄希望于改革、寄希望于市場。進(jìn)一步深化改革是適應(yīng)新常態(tài)、培育新動力的一個根本途徑。   
    三是市場經(jīng)濟(jì)條件下政府與市場的關(guān)系。這也是中國改革的一個核心問題。三中全會明確提出發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，這是一個歷史性的理論突破。長期以來，我國實(shí)行的是一種政府主導(dǎo)的市場經(jīng)濟(jì)，今后應(yīng)該按照新的要求進(jìn)行全面深入的改革。新一屆政府把行政管理體制改革作為當(dāng)頭炮、先手棋，政府先自我革命，已經(jīng)取得了實(shí)效。全國的行政許可當(dāng)時有1700多項(xiàng)，到目前已經(jīng)減少了632項(xiàng)。按照李克強(qiáng)總理到今年年底再減200項(xiàng)的要求，行政許可數(shù)量要壓縮到1000項(xiàng)以下。但是改革過程中也存在一些問題，比較嚴(yán)重的是部門化、碎片化傾向。部門靠自己改自己，要求壯士斷腕何其難。一些主管部門采用擠牙膏式的放權(quán)，按照數(shù)量指標(biāo)，壓縮權(quán)力，這個過程很痛苦。今后，我們可以轉(zhuǎn)換思路，探索由過去清理、放權(quán)式的工作方式轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)范、確權(quán)方式，就是首先確定政府該做什么，對現(xiàn)行有效的行政許可做全面的合法性審查。按照行政許可法、市場經(jīng)濟(jì)的要求，明確哪些許可是政府真正應(yīng)該保留的。依法確定權(quán)力清單以后，其余一概放開，堅決貫徹法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為。對企業(yè)來說，法無禁止皆可為。目前我們雖然做了大量的改革工作，但是在政府與市場的關(guān)系上，總體還是存在政府“體太胖、手太長、閑不住”的問題，經(jīng)濟(jì)調(diào)控方面的越位與公共服務(wù)、社會管理、市場監(jiān)管等方面的缺位失位交織并存。所以，深化行政審批制度改革，一定要加強(qiáng)對政府的行政許可、行政權(quán)力進(jìn)行全面審查，明確法定職責(zé)，嚴(yán)格要求法無授權(quán)不可為。
    在接下來的一年，改革應(yīng)繼續(xù)高度關(guān)注政府與市場的關(guān)系，但工作重點(diǎn)和著力點(diǎn)應(yīng)從政府自身的改革這個“開場戲”，逐步轉(zhuǎn)移到市場體制、市場秩序、市場競爭機(jī)制的建立和完善這場“正戲”上來，即將建立和完善統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系作為改革的重點(diǎn)。三中全會《決定》將“加快完善現(xiàn)代市場體系”單獨(dú)設(shè)章，明確提出建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎(chǔ)。這項(xiàng)往往被大家所忽視的改革，實(shí)際上是改革的核心和重點(diǎn)，是一個突破口，可以起到“牽一發(fā)而動全身”的作用。比如市場體系建設(shè)的改革、壟斷體制的改革、混合所有制的改革、資源性產(chǎn)品價格的改革、金融市場的改革等等，都包括在這項(xiàng)改革范圍內(nèi)。
    四是改革與法治的關(guān)系。今年2月，習(xí)總書記在主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議時強(qiáng)調(diào)，在整個改革過程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用，要確保在法治軌道上推進(jìn)改革。習(xí)總書記的要求也是對改革和法治關(guān)系的一個深刻總結(jié)。從表面上看，改革和法治是帶有矛盾的。法治的特征是穩(wěn)定性，改革的特征是變動和突破。從實(shí)踐情況來看，我們過去更多的是靠“試點(diǎn)、探索、總結(jié)、規(guī)范、立法再推廣”這種改革方式，立法主要是起到鞏固和保護(hù)改革成果的作用，屬于立法跟進(jìn)模式。四中全會提出全面推進(jìn)依法治國這一重大治國方略，表面看好像是對改革探索加強(qiáng)了制約，但實(shí)際上是開辟了改革的新形式、新天地。實(shí)際上，西方國家推進(jìn)改革，主要方式是通過議會辯論，廣泛反映民意，最后審議通過，法律法案一旦公布，改革就告成功。按照四中全會的精神，立法先行可能是今后改革深化的重要形式。所以，四中全會關(guān)于全面推進(jìn)依法治國的決定，明確了法治是治國理政的基本方式，實(shí)際上也是改革深化的基本方式。
    隨著改革進(jìn)入“深水區(qū)”和攻堅階段，涉及到各種利益關(guān)系的調(diào)整，推進(jìn)改革的難度明顯加大，改革已不可能像以往那樣以經(jīng)濟(jì)改革為主單兵推進(jìn)，需要更加強(qiáng)調(diào)改革的綜合配套和協(xié)調(diào)，對改革的系統(tǒng)性和配套性提出了更高的要求。國家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)就是在新的時代背景下應(yīng)運(yùn)而生的，它和以往的經(jīng)濟(jì)特區(qū)相比，突破了經(jīng)濟(jì)改革的范疇，是涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會和文化的一攬子改革試驗(yàn)。自2005年以來，國務(wù)院陸續(xù)設(shè)立了上海浦東新區(qū)等12個國家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。這些試驗(yàn)區(qū)的綜合配套改革試驗(yàn)為全面深化改革發(fā)揮了重要的探索、引領(lǐng)作用，為破解全局性難題創(chuàng)造了經(jīng)驗(yàn)，同時綜合配套改革試驗(yàn)還存在一些亟需解決的矛盾和問題。為了客觀公正、科學(xué)有效地評價改革試驗(yàn)取得的成績和面臨的問題，將比較成熟的經(jīng)驗(yàn)盡快推開，2014年年初，國家發(fā)改委組織開展了國家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)第三方評估，分別對上海浦東等11個國家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行了總結(jié)評估和專項(xiàng)評估（黑龍江省“兩大平原”試驗(yàn)區(qū)因2013年剛設(shè)立，未納入此次評估），并在此基礎(chǔ)上，對國家綜合改革試驗(yàn)區(qū)全面深化改革的探索做了總體評估。這種第三方評估的方式是一種新的嘗試，有利于提高政府改革的績效和政策落實(shí)。本書收入了總體評估報告和11個試驗(yàn)區(qū)的評估報告。我們希望本書的出版有助于試驗(yàn)區(qū)成熟經(jīng)驗(yàn)的推廣，為黨的十八屆三中全會《決定》部署的改革任務(wù)落地提供借鑒。
 
    （來源：《國家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)評估報告》序言部分，詳細(xì)評估報告參考書籍）