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編者按：效率與公平的問(wèn)題始終是引發(fā)社會(huì)廣泛探討的問(wèn)題，尤其是在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新的歷史階段，收入差距繼續(xù)拉大的大背景下，如何在發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的同時(shí)“更加關(guān)注社會(huì)公平”引起越來(lái)越多人的關(guān)注。著名學(xué)者孔涇源在他的新作《治理改革與市場(chǎng)建制》一書中對(duì)改革開放以來(lái)效率與公平失衡的問(wèn)題進(jìn)行了深入分析。他認(rèn)為市場(chǎng)化改革之初，效率優(yōu)先是當(dāng)時(shí)歷史背景下不得不做出的路徑選擇，到發(fā)展至今政策逐漸重視公平，有其深層次的原因，詳見下文。
本文節(jié)選自《治理改革與市場(chǎng)建制》（中國(guó)人民大學(xué)出版社），經(jīng)作者授權(quán)發(fā)布。原標(biāo)題為“效率與公平失衡及其原因”。
中國(guó)市場(chǎng)化改革并非從一開始起就指向明確或目標(biāo)清晰。由于思想觀念、理論形態(tài)和體制制約，最初的改革是由生活艱難的農(nóng)民群眾為其基本生存需要，先是“偷偷摸摸”、后經(jīng)默許認(rèn)可改變農(nóng)作模式、提高生產(chǎn)效率起步的，至于“公平”尤其是“社會(huì)公平”目標(biāo)則在其視野之外。即使是宏觀政策層面，經(jīng)濟(jì)生活的主要矛盾是活力動(dòng)力不足、生產(chǎn)效率低下，提高效率、加快發(fā)展是“硬道理”，不得不有“先富”“后富”順序、路徑，然后再實(shí)現(xiàn)“共同富裕”目標(biāo)。
一、從“效率優(yōu)先”起步到公平取向改革
農(nóng)村改革煥發(fā)、催生出的商品貨幣關(guān)系和價(jià)值規(guī)律作用，社會(huì)由質(zhì)疑、猶豫到“有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)”、再到建立“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”，前前后后經(jīng)歷了十多年的摸索才最終確立改革目標(biāo)。其中包括“解放思想”與“真理標(biāo)準(zhǔn)”重建、“實(shí)事求是”的改革試驗(yàn)和體制創(chuàng)新，當(dāng)然也包括因平均主義破局、利益格局變化和價(jià)值觀念沖突所引發(fā)的“政治風(fēng)波”。如若沒有改革探索期的“效率優(yōu)勢(shì)”帶來(lái)的人民生活改善與更好前景期待所形成的“制度自信”，很難預(yù)期市場(chǎng)化改革經(jīng)歷社會(huì)動(dòng)蕩、仍能得到足夠的社會(huì)支持而取向不變，直至建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。
計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)模式和分配方式，曾經(jīng)造成怠工普遍和效益低下。形式上“公平”的集體勞作與平均主義，實(shí)質(zhì)上以否定勞動(dòng)貢獻(xiàn)差異、犧牲經(jīng)濟(jì)效益為代價(jià)而不具備可持續(xù)性。最初以各種“承包制”在“貢獻(xiàn)”與“回報(bào)”間建立起來(lái)的“效率關(guān)聯(lián)”，曾經(jīng)是破除平均主義、提高工作效率和企業(yè)效益的直接動(dòng)力和有效激勵(lì)。生產(chǎn)效率的提高帶來(lái)個(gè)人經(jīng)濟(jì)收入和政府財(cái)政收入的增加，普通勞動(dòng)者、經(jīng)營(yíng)管理者以及當(dāng)?shù)卣寄軓闹械玫?ldquo;紅利”、形成改革共識(shí)和動(dòng)力，“效率標(biāo)準(zhǔn)”深入人心，以致從初次分配滲透至再分配領(lǐng)域，“效率優(yōu)先、兼顧公平”一度成為社會(huì)再分配政策理念并至今還深刻地影響著社會(huì)保障等項(xiàng)制度建設(shè)。
隨著市場(chǎng)化改革的深入推進(jìn)，財(cái)產(chǎn)權(quán)利、勞資關(guān)系、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、收入分配、財(cái)富效應(yīng)、利益格局都發(fā)生了巨大變化，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制將人們帶進(jìn)了當(dāng)初未曾預(yù)料到的世界。國(guó)有企業(yè)和集體企業(yè)改革，派生了多元產(chǎn)權(quán)形式以及其中部分并非完全符合公平交易原則取得的財(cái)產(chǎn)權(quán)利；勞動(dòng)者之間的平等地位及其就業(yè)權(quán)利大面積地轉(zhuǎn)化為勞資關(guān)系、并因資本相對(duì)稀缺而處于相對(duì)不利地位；市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰機(jī)制開始挑戰(zhàn)部分競(jìng)爭(zhēng)落敗的企業(yè)及勞工的生產(chǎn)生活條件、并因體制轉(zhuǎn)軌而相對(duì)集中地凸現(xiàn)出來(lái)；要素占有狀況和稀缺性質(zhì)差異形成居民收入分配、財(cái)富積累和財(cái)產(chǎn)性收入的較大差距；城鄉(xiāng)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利發(fā)育成長(zhǎng)，社會(huì)成員間生產(chǎn)要素和財(cái)富占有發(fā)生了較大分化；經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件與公共政策差異，促成了大中城市和“先富”地區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和財(cái)富集中，城鄉(xiāng)、地區(qū)和居民之間利益關(guān)系發(fā)生了重大變局。這些因素推動(dòng)我國(guó)的收入分配關(guān)系和社會(huì)財(cái)富占有由曾經(jīng)的相對(duì)平均狀態(tài)，較快地轉(zhuǎn)變至差距較大、分化加速階段。面對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立后的效率與公平的矛盾和社會(huì)公平訴求，黨和國(guó)家對(duì)市場(chǎng)化改革尤其是收入分配政策進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整，推進(jìn)效率與公平相向而行、協(xié)調(diào)兼顧的平等取向改革、社會(huì)公共政策和共享發(fā)展目標(biāo)。
[注：按照國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，2008年全國(guó)居民收入的基尼系數(shù)最高值達(dá)到0.491，隨后回落至2012年的0.474，目前維持在這一水平，明顯高于0.4的國(guó)際公認(rèn)警戒線。按照世界銀行對(duì)全球160個(gè)國(guó)家和地區(qū)基尼系數(shù)排序，中國(guó)內(nèi)地（取值2012年,0.422）排第107名。此外，《蒙格斯社會(huì)公平指數(shù)的構(gòu)建——公平與貧富差距問(wèn)題研究》（Mongoose Report，蒙格斯報(bào)告之五）基于中國(guó)宏觀公開數(shù)據(jù)和微觀調(diào)查數(shù)據(jù)，構(gòu)建了蒙格斯社會(huì)公平指數(shù)，持續(xù)觀察我國(guó)社會(huì)公平及貧富差距走勢(shì)，定位其與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)間的拐點(diǎn)，被認(rèn)為比基尼系數(shù)更懂中國(guó)貧富差別。該報(bào)告認(rèn)為，2018年中國(guó)貧富差距指數(shù)預(yù)期已超過(guò)破壞拐點(diǎn)。]
改革開放初期，為打破平均主義分配方式，允許一部分人、一部分地區(qū)先富起來(lái)，以“先富帶后富”、實(shí)現(xiàn)共同富裕，有側(cè)重點(diǎn)、過(guò)程性地設(shè)定效率與公平的關(guān)系，并集中體現(xiàn)為再分配領(lǐng)域也貫徹“效率優(yōu)先、兼顧公平”的社會(huì)保障原則。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展建制和收入分配差距拉大，效率與公平的矛盾凸顯，社會(huì)公平訴求日漸普遍、強(qiáng)烈。市場(chǎng)化改革除繼續(xù)堅(jiān)持各種所有制經(jīng)濟(jì)平等發(fā)展、公平競(jìng)爭(zhēng)和平等保護(hù)物權(quán)、產(chǎn)權(quán)外，在分配領(lǐng)域?qū)?ldquo;效率優(yōu)先、兼顧公平”的原則進(jìn)行了調(diào)整。中共十七大政治報(bào)告提出，“初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關(guān)系，再分配更加注重公平。”要求“逐步提高居民收入在國(guó)民收入分配中的比重，提高勞動(dòng)報(bào)酬在初次分配中的比重。”
效率與公平的關(guān)系及其政策調(diào)整，也體現(xiàn)或細(xì)化在此后的重大改革決定之中。中共十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革的決定，一方面強(qiáng)調(diào)國(guó)家保護(hù)各種所有制經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)和合法利益，保證其依法平等使用生產(chǎn)要素、公開公平公正參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、同等受到法律保護(hù)，建立平等保護(hù)各類產(chǎn)權(quán)和公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，以保障“效率”基礎(chǔ)；另一方面要求規(guī)范收入分配秩序，完善收入分配調(diào)控體制機(jī)制和政策體系，建立個(gè)人收入和財(cái)產(chǎn)信息系統(tǒng)，保護(hù)合法收入、調(diào)節(jié)過(guò)高收入、清理規(guī)范隱性收入、取締非法收入、增加低收入者收入、擴(kuò)大中等收入者比重，縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域、行業(yè)收入分配差距，促進(jìn)社會(huì)公平。在體制改革和公共政策層面，調(diào)整個(gè)人所得稅起征點(diǎn)，實(shí)行精準(zhǔn)扶貧、限時(shí)脫貧政策等，市場(chǎng)化改革從“效率優(yōu)先”逐步轉(zhuǎn)向兼顧起點(diǎn)、機(jī)會(huì)、過(guò)程平等與取向、結(jié)果平等的廣義社會(huì)公平目標(biāo)。
二、地方政府“效率優(yōu)先”及其原因
經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化改革，使中央政府和地方政府之間在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、收入來(lái)源、公共服務(wù)和社會(huì)治理等方面的事權(quán)責(zé)任發(fā)生了重要變化。具有相對(duì)自主地位、負(fù)責(zé)一方治理的地方政府，“效率優(yōu)先”成為其基本行為特征，并且不簡(jiǎn)單地隨著相機(jī)抉擇的短期宏觀政策調(diào)整而輕易改變。地方政府“效率優(yōu)先”的堅(jiān)持，對(duì)加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推動(dòng)市場(chǎng)化改革、創(chuàng)造“經(jīng)濟(jì)奇跡”發(fā)揮了獨(dú)特作用。但是，地方政府的效率追求和公平努力的非對(duì)稱性變化及其體制原因，大大加劇了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本矛盾的凸顯速度、激烈程度和調(diào)節(jié)難度。
經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化改革中，地方政府不遺余力追求GDP增速或“效率最大化”。招商引資招數(shù)迭出，如低價(jià)提供建設(shè)用地，競(jìng)相實(shí)施稅費(fèi)優(yōu)惠，盡力配套基礎(chǔ)設(shè)施，主動(dòng)保障廉價(jià)勞工、變相保護(hù)地方市場(chǎng)等；利用征地權(quán)利盡力增加建設(shè)用地和土地增值收益，與房地產(chǎn)業(yè)形成某種“共利”機(jī)制，土地和金融資源過(guò)多流入房地產(chǎn)業(yè)，推高房地產(chǎn)價(jià)格甚至泡沫，扭曲財(cái)富效應(yīng)；創(chuàng)設(shè)投融資平臺(tái)公司，以土地及其他公共資源抵押融資或舉債，造成政府債臺(tái)高筑、金融資源配置不公以及潛在的地區(qū)性金融風(fēng)險(xiǎn)。類此“效率最大化”或GDP增速追求，在一定時(shí)期推動(dòng)過(guò)市場(chǎng)化改革和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展，但所造成的公共資源錯(cuò)配及其對(duì)公眾利益的侵蝕，明顯有悖于社會(huì)公平目標(biāo)。
與“效率最大化”追求或損及公平相伴隨的是，地方政府盡力規(guī)避“外部性”責(zé)任，努力實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)“成本最小化”。向上級(jí)政府競(jìng)相要求優(yōu)惠政策并努力持久、疊加，求得當(dāng)?shù)匕l(fā)展優(yōu)勢(shì)或轉(zhuǎn)嫁政策成本；不惜生態(tài)環(huán)境代價(jià)追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)或以鄰為壑造成其他地區(qū)的環(huán)境危害包括流域性污染；以地方保護(hù)政策或放松市場(chǎng)監(jiān)管努力，損及市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)、生產(chǎn)與服務(wù)安全質(zhì)量和消費(fèi)者利益；規(guī)避政府公共服務(wù)責(zé)任，其極端現(xiàn)象是賣掉公共醫(yī)療機(jī)構(gòu)等典型案例；對(duì)本籍人口和外來(lái)勞工實(shí)行差別待遇，甚至部分截留流動(dòng)就業(yè)人口的社會(huì)保障金等，“節(jié)約”政府公共服務(wù)支出；減省政府管理和安全服務(wù)支出，部分地區(qū)生產(chǎn)生活秩序和社會(huì)治安矛盾突出。如此等等，不一而足。
地方政府在效率追求與公平努力間的失衡或“類公司化”行為，有其經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、體制性深層次原因。
第一，我國(guó)是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，改革開放初期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，人民生活困難，發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)。改革開放的直接出發(fā)點(diǎn)，就是打破傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的平均主義分配方式，提高生產(chǎn)效率和人民生活水平，“效率優(yōu)先”成為生產(chǎn)單位、地方政府以及全社會(huì)的共識(shí)，改革開放伊始就“理性”“冷靜”地兼顧效率與公平、進(jìn)行產(chǎn)權(quán)關(guān)系及其分配方式的整體性調(diào)整，顯然難度極大甚至是不可期待的。只能“實(shí)事求是”地從局部破題、率先擺脫舊體制束縛，提高生產(chǎn)效率、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使一部分人、一部分地區(qū)先富起來(lái)，然后“先富”帶“后富”、實(shí)現(xiàn)共同富裕。改革開放初期的非均衡政策以及分配關(guān)系的重大調(diào)整，雖然會(huì)導(dǎo)致效率與公平的某種失衡，但對(duì)推動(dòng)改革開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展是現(xiàn)實(shí)的甚至是別無(wú)他路的選擇。
第二，我國(guó)雖然是單一制國(guó)家，但地方政府從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的地區(qū)發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行管理、財(cái)政收入支出到社會(huì)領(lǐng)域的公共服務(wù)保障、安全秩序維護(hù)等，負(fù)有主要責(zé)任、具有相對(duì)的獨(dú)立性。發(fā)展“有效率”的經(jīng)濟(jì)或“有效率”地發(fā)展經(jīng)濟(jì)，是其履行政府職能的基礎(chǔ)條件也責(zé)無(wú)旁貸。這種利益機(jī)制和體制架構(gòu)使地方政府具有追求經(jīng)濟(jì)效率、規(guī)避社會(huì)成本的“經(jīng)濟(jì)人”特征，也是其易于認(rèn)同經(jīng)濟(jì)效率機(jī)制和市場(chǎng)化改革取向內(nèi)因所在。地方政府在中國(guó)市場(chǎng)化改革中的特殊作用已為國(guó)內(nèi)外眾多研究所證實(shí)或已成共識(shí)，但其經(jīng)驗(yàn)也有局限。主要是因?yàn)?ldquo;外部性”和“公平性”等社會(huì)成本的內(nèi)部化或合理分擔(dān)，往往超出某一級(jí)地方政府和某一種政府單元的責(zé)任范圍和負(fù)擔(dān)能力。
第三，“經(jīng)濟(jì)效率”可以由個(gè)別或部分“經(jīng)濟(jì)人”推動(dòng)即可促成，即便需要準(zhǔn)入便利、優(yōu)惠政策等“政治游說(shuō)”，也必然會(huì)有其利益擔(dān)當(dāng)者及其內(nèi)在激勵(lì)，以及覆蓋“游說(shuō)費(fèi)用”的成本收益分析，并且因?yàn)槭?ldquo;做加法”“做增量”，對(duì)當(dāng)事人乃至社會(huì)都可能產(chǎn)生“看得見、摸得著”的經(jīng)濟(jì)效益，包括管理者的“政績(jī)”，當(dāng)然也可能造成大量的商業(yè)賄賂與官員腐敗現(xiàn)象；“社會(huì)公平”需要“共同行動(dòng)”，而且會(huì)“動(dòng)奶酪”“做減法”，調(diào)整利益關(guān)系、消化“社會(huì)成本”，易于造成“代言人”缺失及難度與阻力的增大。面對(duì)“效率”與“公平”形成機(jī)制和成本收益的重大差別，地方政府“趨利避害”“避重就輕”或“先易后難”，以及“效率”與“公平”的失衡則不應(yīng)當(dāng)令人意外。
第四，作為大國(guó)經(jīng)濟(jì)體，我國(guó)政府層級(jí)與單元較多。相對(duì)獨(dú)立的政府單元之間，經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要和彼此之間的競(jìng)爭(zhēng)，生產(chǎn)效率和市場(chǎng)機(jī)制的形成相對(duì)容易，但事關(guān)社會(huì)公平的公共服務(wù)等則各自為政、互不相關(guān)，自成一體、好自為之；不同的政府層級(jí)之間，事權(quán)職能交叉、責(zé)任邊界不清，事關(guān)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提高效率的優(yōu)惠政策競(jìng)相爭(zhēng)取、但求多多益善或執(zhí)行有力，需要付出成本、促進(jìn)公平的社會(huì)公共事務(wù)，則往往相互回避推諉，彼此期待觀望，或延遲拖沓以及久議不決甚至決而不行。宏觀層面因財(cái)力所限或地方財(cái)力不均而作為有限，雖然能夠通過(guò)扶貧政策推動(dòng)全社會(huì)“共同行動(dòng)”、守住公平正義底線，但對(duì)調(diào)節(jié)地區(qū)間過(guò)大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共服務(wù)差距則有心無(wú)力，時(shí)而出臺(tái)“中央請(qǐng)客、地方買單”的公共政策。
第五，地方政府因政治擔(dān)當(dāng)性質(zhì)、“政績(jī)合法性”需要[ 參見趙鼎新：《民主的限制》，中信出版社2012年版第58-60頁(yè)。]以及任期壓力與賦權(quán)機(jī)制，有促進(jìn)公平的責(zé)任，但也會(huì)產(chǎn)生“效率偏好”的更大激勵(lì)。地方政府負(fù)責(zé)一方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、追求效率孜孜以求，而保障困難群體生活、維持社會(huì)和諧穩(wěn)定也責(zé)任如山。在其轄區(qū)和責(zé)任范圍內(nèi)，有平衡公共服務(wù)、促進(jìn)社會(huì)公平的經(jīng)常性努力和擔(dān)當(dāng)作為。但主政官員由于任期壓力及政績(jī)需要，往往偏重于“立竿見影”的招商引資、投資建設(shè)、“形象工程”和經(jīng)濟(jì)增速等“效率”“政績(jī)”目標(biāo)，對(duì)“前人栽樹、后人乘涼”之類的事關(guān)“公平”的長(zhǎng)期、長(zhǎng)效努力，則因“時(shí)不我待”而展緩乃至放棄。并且，由于公職權(quán)利賦予機(jī)制、政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)偏差和公眾訴求的間接表達(dá)性質(zhì)，往往使“效率偏好”易成優(yōu)勢(shì)、其調(diào)整與矯正則異常艱難，社會(huì)公平努力則往往有時(shí)滯或缺失。
《治理改革與市場(chǎng)建制》作者：孔涇源
三、中央政府調(diào)控乏力及其體制因素
調(diào)整收入分配關(guān)系、縮小地區(qū)發(fā)展差距，是中央政府長(zhǎng)期實(shí)施的宏觀政策。從公共投資、財(cái)稅金融、產(chǎn)業(yè)政策、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、地區(qū)發(fā)展、就業(yè)援助、社會(huì)保障、扶危濟(jì)困各個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行著不懈努力，但相對(duì)于居民收入和財(cái)富差距及社會(huì)的公平正義訴求，宏觀政策效力有限，成因也極其復(fù)雜。
首先，發(fā)展中經(jīng)濟(jì)的二元結(jié)構(gòu)特性及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的體制強(qiáng)化，地理經(jīng)濟(jì)因素的客觀性質(zhì)及改革開放的先后次序與政策效應(yīng)，計(jì)劃體制分割固化的國(guó)營(yíng)經(jīng)濟(jì)與集體經(jīng)濟(jì)、工商業(yè)與農(nóng)業(yè)之間及其內(nèi)部的生產(chǎn)條件及分配政策的差異，治理性改革對(duì)既得利益的認(rèn)可兼顧及各類“雙軌制”的長(zhǎng)期保留等，歷史地造成了城鄉(xiāng)、地區(qū)、行業(yè)、人群之間的收入分配差距，既影響效率也導(dǎo)致形形色色、錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)不公現(xiàn)象。其中任何一個(gè)問(wèn)題的解決，都需要強(qiáng)有力的社會(huì)公共政策推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、制度變革尤其是體現(xiàn)公平正義的收入分配政策。在主導(dǎo)改革開放的過(guò)程中，中央政府同時(shí)兼顧體制轉(zhuǎn)軌、市場(chǎng)建制、經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化，達(dá)成經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化、國(guó)家工業(yè)化和社會(huì)公平化綜合目標(biāo)，顯然不是朝功夕成的短期政策所能奏效的，需要付出長(zhǎng)期艱巨的努力。
其次，市場(chǎng)建制使名義上全民所有的資源、資產(chǎn)逐步實(shí)行屬地化管理，資源要素占有及其收入分布發(fā)生重大變化。“放權(quán)讓利”改革和政府職能轉(zhuǎn)變，中央政府將更多要素配置權(quán)利和經(jīng)濟(jì)管理職能交由地方政府行使；構(gòu)成地方政府“第二財(cái)政”的土地增值收益，既形成其對(duì)中央政府的財(cái)政結(jié)構(gòu)性優(yōu)勢(shì)，又因經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距所產(chǎn)生土地級(jí)差收入落差而形成地區(qū)間的苦樂(lè)不均；資源要素規(guī)制缺位或約束不力，先占地區(qū)和企業(yè)長(zhǎng)期轉(zhuǎn)嫁自然資源、生態(tài)環(huán)境的粗放式開發(fā)成本、形成先發(fā)性成本優(yōu)勢(shì)；資源要素收入調(diào)節(jié)滯后和方式落后，從早期受計(jì)劃體制影響的從量定額資源稅到至今未做適當(dāng)調(diào)節(jié)的地區(qū)間土地增值收入，央地及各地之間因資源要素占用差距而擴(kuò)大了其要素收入、發(fā)展?jié)摿徒?jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)能力的差距。
再次，公共投資因體制鎖定、非均衡配置及市場(chǎng)化改革深度差異，形成地區(qū)和行業(yè)間不同的競(jìng)爭(zhēng)地位、體制條件以發(fā)展動(dòng)力、活力和潛力的差距。計(jì)劃體制下政府投資較為集中、單一體制堅(jiān)固地區(qū)，市場(chǎng)化改革相對(duì)艱難，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民收入增長(zhǎng)失速；因行政、自然壟斷因素形成市場(chǎng)先占、獨(dú)占地位的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)及公共部門憑借壟斷條件或有利地位獲取豐厚收入乃至超市場(chǎng)利益；有限的政府公共投資“集中力量辦大事”的非均衡配置方式，不免產(chǎn)生產(chǎn)業(yè)布局畸輕畸重、公共服務(wù)厚此薄彼，引導(dǎo)甚至誤導(dǎo)社會(huì)資源過(guò)分集中于部分地區(qū)或某些領(lǐng)域。類此情形都是導(dǎo)致地區(qū)及行業(yè)發(fā)展失衡、居民收入差距過(guò)大和社會(huì)收入分配與財(cái)富占有不公的重大影響因素。
又次，宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能“短板效應(yīng)”，在平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展、調(diào)控收入差距和緩解社會(huì)分化等方面能力受限甚至逆向調(diào)節(jié)。分稅制改革雖然解困了“兩個(gè)比重”下降，但“基數(shù)返還”與“增量分成”卻有固化乃至拉大地區(qū)間財(cái)力差別的因素；金融資源過(guò)于集中、金融主體相對(duì)單一和金融資本的逐利本性，使社會(huì)流動(dòng)性過(guò)多地由農(nóng)村流向城市、由欠發(fā)達(dá)地區(qū)流向發(fā)達(dá)地區(qū)、由“草根”主體流向國(guó)有大中型企業(yè)；計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和低收入時(shí)期延續(xù)而來(lái)、以流轉(zhuǎn)稅或間接稅為主的稅收體系，非但調(diào)節(jié)收入和財(cái)富差距不力，而且抬高了中低收入階層的相對(duì)稅收負(fù)擔(dān)；地區(qū)間已經(jīng)形成的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民收入及財(cái)富差距，即便直接稅比重逐步提高，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政窘?jīng)r甚或進(jìn)一步加劇。
最后，重大經(jīng)濟(jì)改革政策和基本公共服務(wù)體系建設(shè)指向不明或舉棋不定，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、弱勢(shì)群體和欠發(fā)達(dá)地區(qū)缺乏有效的制度性保障。城鄉(xiāng)要素市場(chǎng)依然分割如故，征地補(bǔ)償或有改善但仍回避市場(chǎng)建制，城鄉(xiāng)間要素流動(dòng)和資源優(yōu)化配置受阻、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展后勁不足；經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地改革試驗(yàn)或拓寬農(nóng)村要素收入但地區(qū)間差距會(huì)隨之加?。怀擎?zhèn)相對(duì)泛化與農(nóng)村極度短缺的基本公共服務(wù)，從勞工待遇、基本保障到社會(huì)政策，城鄉(xiāng)之間存在著五花八門的“雙軌”體制；地區(qū)平衡戰(zhàn)略實(shí)施多年，但短期發(fā)展政策居多，制度性平衡機(jī)制建設(shè)還在摸索階段，甚至改革開放初期地區(qū)間的非均衡發(fā)展政策都未曾得到有效矯正，區(qū)域“率先”戰(zhàn)略未必不產(chǎn)生馬太效應(yīng)。
由客觀歷史因素、資源要素占有、公共投資效應(yīng)、體制建構(gòu)影響和改革維度深度等多重因素形成的城鄉(xiāng)、地區(qū)、行業(yè)、人群以及各級(jí)政府間的巨大的初次分配差距，僅靠中央政府的公共政策或再分配調(diào)節(jié)手段顯然是力不從心的。體制轉(zhuǎn)軌和市場(chǎng)初建期，也有可能是效率與公平的矛盾集中爆發(fā)期，以及社會(huì)公共政策進(jìn)退失據(jù)、顧此失彼期。
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