內(nèi)容簡(jiǎn)介

　　中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)公共政策研究部(中心)不但積極參與了醫(yī)改方案公布前期的政策研究和討論，并提出了非常具體而系統(tǒng)的政策建議。在醫(yī)改政策的執(zhí)行階段，又對(duì)醫(yī)改進(jìn)程開(kāi)展了持續(xù)的跟蹤、觀察以及效果評(píng)估。這些工作都體現(xiàn)在這厚厚兩本書(shū)里。在上述過(guò)程中，我們被媒體或“政府主導(dǎo)派”冠之于“市場(chǎng)派”。其實(shí)我們所謂的“市場(chǎng)派”的主要觀點(diǎn)不過(guò)如此簡(jiǎn)單：第一、逐步建立健全一體化統(tǒng)籌管理的社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)體制，并由其“集體”或“打包”購(gòu)買(mǎi)醫(yī)藥衛(wèi)生服務(wù);第二，管辦分開(kāi)，即醫(yī)藥衛(wèi)生行業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)與提供醫(yī)藥衛(wèi)生服務(wù)的機(jī)構(gòu)(不論是公立的還是民營(yíng)的)不應(yīng)有資產(chǎn)方面的權(quán)屬關(guān)系，兩者之間應(yīng)該是行業(yè)內(nèi)的監(jiān)管和被監(jiān)管的關(guān)系;第三，“政事分開(kāi)”，即將公立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)與政府部門(mén)分開(kāi)，讓公立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)成為獨(dú)立的事業(yè)單位法人。政府相關(guān)部門(mén)或可派人加入該事業(yè)法人的理事會(huì)或董事會(huì)，參與決策。我們感到欣慰的是，以上第一點(diǎn)已經(jīng)在逐步成為現(xiàn)實(shí)，盡管各類(lèi)醫(yī)保(經(jīng)辦)機(jī)構(gòu)在向以公立醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)為主體的醫(yī)藥服務(wù)提供主體購(gòu)買(mǎi)服務(wù)時(shí)，其討價(jià)還價(jià)的能力尚且不足。而后兩點(diǎn)，卻正好是十八屆三中全會(huì)所強(qiáng)調(diào)的在文教衛(wèi)生等事業(yè)單位去行政化改革的主要內(nèi)容。

　　作 者：余暉

　　ISBN：978-7-5047-5244-4

　　出版社：中國(guó)財(cái)富出版社

　　出版日期：2014年09月15日

　　序 言

　　自2005年有關(guān)上一輪醫(yī)改失敗與否的大討論開(kāi)始，本輪醫(yī)改即拉開(kāi)開(kāi)了大幕。時(shí)間如白駒過(guò)隙，一晃就是九年!即便從2009年春天正式公布《關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見(jiàn)》以來(lái)，也整整五年過(guò)去了。一般而言，五年是一個(gè)政策周期，此時(shí)認(rèn)真回顧一下其成敗得失應(yīng)該是合理的。

　　這場(chǎng)吸引了國(guó)內(nèi)外廣泛且高度重視的醫(yī)改，其實(shí)是有一個(gè)好的開(kāi)頭的。記得本人于2009年7月24日在“世界銀行醫(yī)改效果評(píng)估培訓(xùn)班”的閉幕式上代表學(xué)者類(lèi)學(xué)員發(fā)言時(shí)曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：

　　“之所以說(shuō)這次活動(dòng)重要，是因?yàn)橐豁?xiàng)涉及廣大群體的公共政策過(guò)程，理應(yīng)包括‘問(wèn)題的提出、備選方案的設(shè)計(jì)、利益群體的廣泛參與、政策的最終決定、政府預(yù)算的投入、政策的執(zhí)行、政策效果的評(píng)估、政策的修正和調(diào)整’這些環(huán)節(jié)。這次醫(yī)改到目前為止歷經(jīng)三年，可以說(shuō)在前5個(gè)環(huán)節(jié)都前所未有的取得了重大的突破，為其他領(lǐng)域的改革和公共政策的制定提供了豐富的經(jīng)驗(yàn)。但醫(yī)改必然是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，現(xiàn)在開(kāi)始進(jìn)入政策的執(zhí)行和試點(diǎn)階段，盡管有些配套方案尚未出臺(tái)。而在醫(yī)改政策的執(zhí)行過(guò)程中，政策效果的評(píng)估同樣重要，因?yàn)槿狈茖W(xué)、客觀、中立的評(píng)估，我們無(wú)法判斷政策是否產(chǎn)生了其預(yù)期的效果，以及影響預(yù)期效果的諸多可能的因素，也就無(wú)法決定政策是否繼續(xù)執(zhí)行或調(diào)整，甚至終止。這次世行和國(guó)務(wù)院醫(yī)改辦舉辦由各級(jí)政府官員和專(zhuān)家參與的效果評(píng)估培訓(xùn)，充分表明醫(yī)改決策層高度意識(shí)到了效果評(píng)估的重要性。可以說(shuō)這在國(guó)內(nèi)也是前所未有的。作為一個(gè)高度關(guān)注公共政策過(guò)程的學(xué)者，我深知我國(guó)極大多數(shù)的公共政策不僅缺乏執(zhí)行前的高度透明和公眾參與，也更缺乏執(zhí)行中的持續(xù)效果評(píng)估。這與政府的執(zhí)政理念有關(guān)，也與評(píng)估者缺乏科學(xué)的評(píng)估知識(shí)有關(guān)，尤其是在政策執(zhí)行者自我評(píng)估的情況下，效果評(píng)估的客觀性和中立性更為不足。通過(guò)這次活動(dòng)，我相信醫(yī)改決策層會(huì)將開(kāi)了一個(gè)好頭的醫(yī)改公共政策過(guò)程堅(jiān)定的進(jìn)行下去，也一定會(huì)投入必要資源采取內(nèi)部評(píng)估和外包評(píng)估的方式，對(duì)近三年甚至更長(zhǎng)期的醫(yī)改執(zhí)行效果進(jìn)行評(píng)估。”

　　后來(lái)的事實(shí)的確如此，各種政府自身的和非政府組織開(kāi)展的醫(yī)改效果評(píng)估可謂此起彼伏，結(jié)論也不一致，成功、失敗或持中的都有。當(dāng)然，評(píng)估歸評(píng)估，尤其是與醫(yī)改密切相關(guān)的政府部門(mén)自身或其委托第三方進(jìn)行的評(píng)估，通常皆為該部門(mén)自己所用，自我表?yè)P(yáng)的多，幾乎不公布于眾。其實(shí)，在執(zhí)行醫(yī)改政策的過(guò)程中，很多老問(wèn)題(如醫(yī)護(hù)人員收入水平低、多點(diǎn)執(zhí)業(yè)滯緩、大處方)尚未解決，而新的問(wèn)題(如基本藥物招標(biāo)及零差率銷(xiāo)售、醫(yī)?；鸫罅拷Y(jié)余和透支并存等、基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)門(mén)診量明顯下降)又曾出不窮。醫(yī)改到這個(gè)地步，普羅大眾連起初看熱鬧的機(jī)會(huì)(除了醫(yī)患沖突嚴(yán)重到醫(yī)生被屢屢傷害時(shí))都不復(fù)存在了。由于中國(guó)醫(yī)改政策不象別的國(guó)家必須由國(guó)會(huì)或議會(huì)通過(guò)甚至立法，因此某些政策執(zhí)行的效果比較好或貌似比較好，其相關(guān)執(zhí)行部門(mén)的負(fù)責(zé)人可能得到提升，相反，則很少有人因此而被“彈劾”甚至被降職。改到目前這個(gè)地步，醫(yī)改就基本上停留在各相關(guān)政府部門(mén)(尤其是那些相關(guān)行業(yè)的主管或監(jiān)管部門(mén))為自己的權(quán)利近乎肉搏的討價(jià)還價(jià)了。這是中國(guó)公共政策過(guò)程的基本特征所在，百姓只能等待一個(gè)明智的且敢于拍板的領(lǐng)導(dǎo)來(lái)快刀斬亂麻，大家急也沒(méi)用。

　　盡管如此，在到目前為止的醫(yī)改過(guò)程中，“智庫(kù)”這一概念得到了很有效的普及，不少智庫(kù)也的確深入到整個(gè)醫(yī)改的政策過(guò)程中。如我所兼職并主持的中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)(簡(jiǎn)稱(chēng)中國(guó)體改會(huì))公共政策研究部(中心)作為一個(gè)獨(dú)立的智庫(kù)，不但積極參與了醫(yī)改方案公布前期的政策研究和討論，甚至針對(duì)《關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見(jiàn)(征求意見(jiàn)稿)》進(jìn)行了非常細(xì)致的有針對(duì)性的評(píng)論，并提出了具體而系統(tǒng)的政策建議。而且，在醫(yī)改意見(jiàn)及其實(shí)施方案正式公布之后，我們還對(duì)各省(市、自治區(qū))陸續(xù)出臺(tái)的執(zhí)行方案進(jìn)行了收集、分析和評(píng)論。具體內(nèi)容如本書(shū)上冊(cè)所載。

　　在上述過(guò)程中，我們被媒體或“政府主導(dǎo)派”冠之于“市場(chǎng)派”。其實(shí)我們所謂的“市場(chǎng)派”的主要觀點(diǎn)不過(guò)如此簡(jiǎn)單：第一、建立健全公共財(cái)政、企事業(yè)法人組織和私人共同籌資且逐步一體化統(tǒng)籌和管理的社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)體制，并由其“集體”或“打包”購(gòu)買(mǎi)醫(yī)藥衛(wèi)生服務(wù);第二，管辦分開(kāi)，即醫(yī)藥衛(wèi)生行業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)與提供醫(yī)藥衛(wèi)生服務(wù)的機(jī)構(gòu)(不論是公立的還是民營(yíng)的)不應(yīng)有資產(chǎn)方面的權(quán)屬關(guān)系，兩者之間應(yīng)該是行業(yè)內(nèi)的監(jiān)管和被監(jiān)管的關(guān)系;第三，“政事分開(kāi)”，即將公立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)與政府部門(mén)分開(kāi)，讓公立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)成為獨(dú)立的事業(yè)單位法人。政府相關(guān)部門(mén)或可派人加入該事業(yè)法人的理事會(huì)或董事會(huì)，參與決策。以上第一點(diǎn)已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)，盡管各類(lèi)醫(yī)保(經(jīng)辦)機(jī)構(gòu)在向以公立醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)為主體的醫(yī)藥服務(wù)提供主體購(gòu)買(mǎi)服務(wù)時(shí)，其討價(jià)還價(jià)的能力尚且不足。而后兩點(diǎn)，卻正好是十八屆三中全會(huì)所強(qiáng)調(diào)的在文教衛(wèi)生等事業(yè)單位去行政化改革的主要內(nèi)容。

　　當(dāng)然，在醫(yī)改政策的執(zhí)行階段，作為一個(gè)獨(dú)立的智庫(kù)必然會(huì)兼顧改革進(jìn)程的跟蹤、觀察以及改革效果的評(píng)估。我們團(tuán)隊(duì)的這一部分工作即構(gòu)成了本書(shū)下冊(cè)的主要內(nèi)容。除了對(duì)少數(shù)在本輪醫(yī)改前即具有自我創(chuàng)新性改革行為的典型縣(如沭陽(yáng)、神木、子長(zhǎng)、蕪湖、昌圖)開(kāi)展較規(guī)范的效果評(píng)估(即亞行項(xiàng)目“政府衛(wèi)生投入模式及醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)補(bǔ)償機(jī)制”)和深度調(diào)研(如高州、湛江)外，我們還對(duì)首批十七個(gè)城市公立醫(yī)院改革試點(diǎn)開(kāi)展了廣泛而深入的調(diào)研，形成了較為翔實(shí)的研究報(bào)告。這些試點(diǎn)城市我們一共實(shí)地深入考察了十二個(gè)，有的城市我們甚至去調(diào)研了多次，如北京、鎮(zhèn)江、深圳、上海、洛陽(yáng)等。值得欣喜的是通過(guò)這些廣泛而深入的調(diào)研和評(píng)估，我們發(fā)現(xiàn)大多數(shù)案例是能夠支持醫(yī)改前期我們的研究成果及其結(jié)論的。這也是我們?cè)敢馓谷坏膶⑽覀兊难芯砍晒_(kāi)出版，貢獻(xiàn)給眾多仍然關(guān)注中國(guó)醫(yī)改的讀者們的原因。

　　在此，我不得不將我的誠(chéng)摯謝意奉獻(xiàn)給如下同仁、朋友以及長(zhǎng)期支持我們的相關(guān)機(jī)構(gòu)：

　　宋曉梧先生，在他擔(dān)任中國(guó)體改會(huì)會(huì)長(zhǎng)時(shí)，以其深厚的收入和社會(huì)分配領(lǐng)域的學(xué)養(yǎng)及上一輪醫(yī)改辦公室主任的資歷，全力指導(dǎo)和支持了我們的醫(yī)改研究活動(dòng)。

　　顧昕教授，他是北京大學(xué)政府管理學(xué)院的教授，兼任中國(guó)體改會(huì)公共政策研究中心首席社會(huì)政策專(zhuān)家。國(guó)務(wù)院醫(yī)改辦征求機(jī)構(gòu)意見(jiàn)時(shí)第七套方案(北師大方案)的執(zhí)筆人?？梢哉f(shuō)這本書(shū)中的任何一章都有他的辛勤付出，幾乎一半的文字都出自他的筆端。他的勤奮、博學(xué)和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹螌W(xué)態(tài)度，使我相信他已經(jīng)成為國(guó)內(nèi)社會(huì)政策領(lǐng)域的一位領(lǐng)先者。

　　在中心的長(zhǎng)期合作伙伴中，還有中國(guó)社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所的朱恒鵬研究員，他也參與和承擔(dān)了中心不少有關(guān)公立醫(yī)院和基本藥物等方面的課題，是亞行項(xiàng)目的主要執(zhí)筆人。此外，董朝暉研究員、張煒教授、杜創(chuàng)副研究員、汪德華副研究員、韓惠玲副研究員、張瓊講師、熊茂友高級(jí)研究員等也積極參與了中心的醫(yī)改調(diào)研工作。

　　牛正乾先生，是他在任九州通醫(yī)藥集團(tuán)股份有限公司副總之時(shí)，代表九洲通給了第一筆捐助，成立了中心新醫(yī)改課題組，這筆捐助使我們游刃有余的開(kāi)展了醫(yī)改前期的研究活動(dòng)。不僅如此，他還積極幫助中心策劃和組織了多次有關(guān)藥物政策尤其是基本藥物政策的研討會(huì)。

　　關(guān)志強(qiáng)先生，曾經(jīng)作為政府官員參與了上一輪醫(yī)療改革。在這輪醫(yī)改中，是他在擔(dān)任輝瑞制藥政府事務(wù)部總監(jiān)時(shí)，給了中心第一筆資助，讓我們完成了“醫(yī)改八方案比較”的寫(xiě)作，之后他又代表輝瑞陸續(xù)資助了若干醫(yī)改課題的研究。

　　在我曾經(jīng)兼任長(zhǎng)策智庫(kù)總裁時(shí)，長(zhǎng)策智庫(kù)法人代表雒亞龍先生和前長(zhǎng)策智庫(kù)分管行政的副總裁劉立娜女士，承擔(dān)了諸多策劃、組織和協(xié)調(diào)的工作，使我主持的包括醫(yī)改在內(nèi)的各項(xiàng)調(diào)研任務(wù)都能順利開(kāi)展。此外曾經(jīng)在長(zhǎng)策智庫(kù)任職和兼職的那些年輕、可愛(ài)、好學(xué)的助理研究員們，如韓鈺、朱鳳梅、王龑?、楊麗霞、何靜、李丹等也為讀者面前的這些研究成果付出了艱辛的努力。

　　還有難以勝數(shù)的中央和地方政府涉及醫(yī)改的各級(jí)官員朋友、國(guó)內(nèi)外非政府機(jī)構(gòu)的朋友們，以及各路媒體的優(yōu)秀記者和編輯們，我也在此一并表示深深的謝意!正因?yàn)橛心銈兊囊宦贩龀趾凸膭?lì)，我們這個(gè)民間的研究機(jī)構(gòu)才敢于自稱(chēng)為一個(gè)獨(dú)立的智庫(kù)!

　　最后一點(diǎn)聲明，本書(shū)文責(zé)一概由本人承擔(dān)。