二十大報(bào)告提出，要“積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和，立足中國(guó)能源資源稟賦，堅(jiān)持先立后破，有計(jì)劃分步驟實(shí)施碳達(dá)峰行動(dòng)”。

　　面對(duì)碳達(dá)峰碳中和的新目標(biāo)、新任務(wù)和新形勢(shì)，中國(guó)已有的“指標(biāo)層層分解、壓力逐級(jí)傳導(dǎo)”雙碳政策實(shí)施機(jī)制面臨著一系列重大挑戰(zhàn)，亟待做出調(diào)整和完善。

　　一、中國(guó)“雙碳”政策的實(shí)施機(jī)制

　　“十一五”(2006~2010年)時(shí)期，中國(guó)政府首次提出了“能耗強(qiáng)度”目標(biāo)，明確到2010年單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的能源消費(fèi)量要比2005年下降20%。“十二五”(2011~2015年)時(shí)期，在繼續(xù)設(shè)定能耗強(qiáng)度降低16%的同時(shí)，又增設(shè)了二氧化碳排放強(qiáng)度降低17%的目標(biāo)。“十三五”(2016~2020年)和“十四五”(2021~2025年)時(shí)期，能耗強(qiáng)度的下降目標(biāo)分別設(shè)定為15%和13.5%，碳強(qiáng)度的下降目標(biāo)均為18%。最近，中共中央和國(guó)務(wù)院《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》進(jìn)一步明確：“到2025年單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗比2020年下降13.5%，單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2020年下降18%”、“到2030年單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降65%以上，二氧化碳排放量達(dá)到峰值并實(shí)現(xiàn)穩(wěn)中有降”、“到2060年碳中和目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)”等一系列宏偉目標(biāo)。

　　為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，中國(guó)采取了“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)”的工作機(jī)制，中央政府負(fù)責(zé)制定全國(guó)目標(biāo)，并將其分解到各個(gè)省份，并對(duì)各省開展相應(yīng)的監(jiān)督和考核工作;省級(jí)政府承擔(dān)屬地責(zé)任，再將省級(jí)目標(biāo)進(jìn)一步分解到下轄的各地級(jí)市，并對(duì)各市進(jìn)行監(jiān)督和考核;依次類推，市級(jí)政府又將目標(biāo)再分解到所屬的各縣和區(qū)。地方各級(jí)人民政府均對(duì)本行政區(qū)域節(jié)能減排工作負(fù)總責(zé)，需要把相關(guān)指標(biāo)完成情況納入各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系，作為政府領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)和企業(yè)負(fù)責(zé)人業(yè)績(jī)考核的重要內(nèi)容，實(shí)行問責(zé)制和“一票否決”制，從而形成“一級(jí)抓一級(jí)、層層抓落實(shí)”的雙碳政策實(shí)施機(jī)制。

　　例如在“能耗雙控”方面，中央政府根據(jù)國(guó)家的五年規(guī)劃所設(shè)定能耗強(qiáng)度下降的約束性指標(biāo)確定能源消費(fèi)總量指標(biāo)，并向各省分解下達(dá)各自的能耗強(qiáng)度下降和能源消費(fèi)總量的五年目標(biāo)。中央政府對(duì)于各省能耗雙控目標(biāo)的確定，以能源產(chǎn)出率為重要依據(jù)，綜合各省的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、發(fā)展定位、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局、能源消費(fèi)現(xiàn)狀、節(jié)能潛力、能源資源稟賦、環(huán)境質(zhì)量狀況、能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和規(guī)劃布局、上一個(gè)五年規(guī)劃目標(biāo)完成情況等因素。省級(jí)政府在獲得中央下達(dá)的能耗雙控指標(biāo)后，將相應(yīng)的目標(biāo)再分解到所轄各個(gè)地級(jí)市。在“碳強(qiáng)度”方面，中央政府也會(huì)根據(jù)國(guó)家五年規(guī)劃中“碳強(qiáng)度”的下降幅度，依據(jù)各省發(fā)展階段、資源稟賦、戰(zhàn)略定位、生態(tài)環(huán)保等因素，分類確定各省級(jí)地區(qū)的碳強(qiáng)度下降目標(biāo)。

　　二、“雙碳”領(lǐng)域目標(biāo)責(zé)任考核方式面臨的問題

　　中國(guó)“雙碳”領(lǐng)域所采取指標(biāo)層層分解、壓力逐級(jí)傳導(dǎo)的目標(biāo)責(zé)任考核方式，有效地將節(jié)能降碳的壓力分解到各級(jí)政府，對(duì)推進(jìn)中國(guó)“雙碳”工作發(fā)揮了非常重要的作用，但也存在管理缺乏彈性、差別化措施少等一系列問題。

　　一是指標(biāo)分解難以合理。盡管各級(jí)政府在分解能耗雙控和碳強(qiáng)度指標(biāo)時(shí)，綜合考慮了下轄各地區(qū)的發(fā)展階段、資源稟賦、戰(zhàn)略定位、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局、能源消費(fèi)現(xiàn)狀等多種因素，并往往采取分類考核的方式。但中國(guó)幅員遼闊、各地差異巨大，甚至在一縣之內(nèi)也存在迥然相異的狀況，指標(biāo)分解總是會(huì)有不同程度的“一刀切”問題，無法真正做到因地制宜。更重要的是，在碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)提出后，指標(biāo)層層分解的合理性就更成問題。從“全國(guó)一盤棋”的角度看，整個(gè)國(guó)家在2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰并不意味著每個(gè)省、每個(gè)市甚至每個(gè)縣都要在2030年前碳達(dá)峰;對(duì)于一些資源豐富的特殊地區(qū)而言，其推遲達(dá)峰甚至不達(dá)峰對(duì)全國(guó)目標(biāo)的完成反而是更為合適的。換言之，全國(guó)雙碳目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)并不能推出每個(gè)地區(qū)均要實(shí)現(xiàn)雙碳目標(biāo)，即使到了全國(guó)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和的時(shí)間點(diǎn)，某些特殊地方的碳排放甚至可能還是要增加的。因此，通過層層分解、級(jí)級(jí)落實(shí)來確定各個(gè)地方“碳雙控”目標(biāo)和責(zé)任的做法就會(huì)存在很大問題。

　　二是指標(biāo)層層分解的計(jì)劃方式難以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。中央政府根據(jù)國(guó)家五年規(guī)劃確定各省五年的總體目標(biāo)，各省又會(huì)據(jù)此確定每年的年度目標(biāo)。在進(jìn)度考核日趨嚴(yán)格的環(huán)境下，有些基層政府會(huì)制定季度甚至月度的考核目標(biāo)，再把壓力傳導(dǎo)至轄區(qū)內(nèi)的重點(diǎn)企業(yè)。然而企業(yè)生產(chǎn)必須遵循市場(chǎng)規(guī)律，跟著瞬息萬變的市場(chǎng)形勢(shì)走，短期內(nèi)各項(xiàng)指標(biāo)表現(xiàn)(如能源消費(fèi)總量、能耗強(qiáng)度等)經(jīng)常變化幅度較大，很難達(dá)到行政計(jì)劃所要求的持續(xù)穩(wěn)定下降的趨勢(shì)。在極端情況下，就容易出現(xiàn)拉閘限電、限產(chǎn)停產(chǎn)等不合理現(xiàn)象。盡管中央目前已采取了考核周期延長(zhǎng)等完善措施，但各級(jí)政府仍面臨著指標(biāo)考核的壓力，“行政指標(biāo)的計(jì)劃性”與“企業(yè)經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)性”之間依舊有著無法化解的矛盾。

　　三是難以有效調(diào)動(dòng)地方低碳發(fā)展的主動(dòng)性和積極性?，F(xiàn)有目標(biāo)責(zé)任考核機(jī)制重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的是對(duì)各個(gè)地方的約束，激勵(lì)機(jī)制相對(duì)不足，導(dǎo)致更多的是“要我做”而非“我要做”，一些地區(qū)“口號(hào)式減碳”的現(xiàn)象較為普遍，因?yàn)檎嬲扇?shí)質(zhì)性減碳舉措就會(huì)對(duì)地方的招商引資和產(chǎn)業(yè)發(fā)展造成負(fù)面影響。此外，指標(biāo)層層分解考核下，基層政府往往承受著最大的壓力，肩負(fù)著與轄區(qū)內(nèi)企業(yè)直接打交道、確保企業(yè)完成目標(biāo)的重任。但相比之下，基層政府擁有的行政資源和力量最為薄弱，不少時(shí)候它所面對(duì)重點(diǎn)企業(yè)的行政級(jí)別(如一些國(guó)有企業(yè))常常比它還高，從而形成越往下，地方政府壓力越大，但能力越不夠、積極性也越差的局面。

　　2021年9月，針對(duì)“能耗雙控”工作所存在的問題，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)了《完善能源消費(fèi)強(qiáng)度和總量雙控制度方案》，提出要“完善指標(biāo)設(shè)置及分解落實(shí)機(jī)制”“增強(qiáng)能源消費(fèi)總量管理彈性”;2022年2月，國(guó)家發(fā)展改革委和國(guó)家能源局又制定了《關(guān)于完善能源綠色低碳轉(zhuǎn)型體制機(jī)制和政策措施的意見》，明確“新增可再生能源和原料用能不納入能源消費(fèi)總量控制”，并要求“加強(qiáng)能耗雙控政策與碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)任務(wù)的銜接”。隨著上述文件的出臺(tái)，“能耗雙控”的實(shí)施得到了一定改善，尤其是“新增可再生能源和原料用能不納入能源消費(fèi)總量控制”政策將有利于保護(hù)各個(gè)地方發(fā)展可再生能源的積極性、以及推動(dòng)中國(guó)石化、化工等行業(yè)的合理有序發(fā)展，是現(xiàn)有“能耗雙控”政策的重大改進(jìn)。

　　然而，已有行政主導(dǎo)政策機(jī)制的核心問題在于層層分解的計(jì)劃指標(biāo)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求背道而馳，雖然計(jì)劃指標(biāo)的調(diào)整和完善可以在一定程度上彌補(bǔ)已有的缺陷，但無法真正解決問題，從根本上也難以調(diào)動(dòng)起各個(gè)主體的減排積極性，越來越不適應(yīng)積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和工作的新形勢(shì)和新要求。

　　三、有效貫徹“中央管大事、地方管小事”，更好實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)

　　二十大報(bào)告明確提出，要逐步轉(zhuǎn)向碳排放總量和強(qiáng)度“雙控”制度。當(dāng)前行政主導(dǎo)的雙碳政策實(shí)施機(jī)制，的確牢牢抓住了各級(jí)地方政府，但無法建立起一個(gè)真正調(diào)動(dòng)起各主體(企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、個(gè)人)減排積極性的激勵(lì)環(huán)境，不時(shí)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的運(yùn)行造成難以預(yù)期的沖擊，損害了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)整體運(yùn)行的有效性。已有指標(biāo)層層分解的方法本質(zhì)上遵循的是一種“計(jì)劃思維”，是傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制延續(xù)下來的思路和做法，難以適應(yīng)瞬息萬變的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況。從“能耗雙控”到“碳雙控”的轉(zhuǎn)變，不僅僅意味著考核目標(biāo)的簡(jiǎn)單轉(zhuǎn)換，更要對(duì)如何達(dá)到目標(biāo)的這一套政策機(jī)制的根本邏輯進(jìn)行反思，如何充分汲取已有行政主導(dǎo)能耗雙控政策的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，更好設(shè)計(jì)“碳雙控”政策的實(shí)施機(jī)制和具體措施，是從“能耗雙控”到“碳雙控”的轉(zhuǎn)變要面對(duì)的重大挑戰(zhàn)。

　　如果“碳雙控”目標(biāo)不能也不應(yīng)采取已有的層層分解的方法，那么如何確定各地在“碳雙控”中的責(zé)任?中央又怎樣把相應(yīng)的責(zé)任落實(shí)到地方呢?更確切地說，在未來的“碳雙控”政策中，中央和地方的目標(biāo)和責(zé)任究竟應(yīng)做出怎樣地劃分?中央到地方的政策實(shí)施機(jī)制又應(yīng)如何做出相應(yīng)的調(diào)整?

　　解決問題的關(guān)鍵是要理順中央和地方在“雙碳”領(lǐng)域的權(quán)責(zé)關(guān)系，充分發(fā)揮出中央和地方兩個(gè)積極性。為此，必須遵循《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》的要求，一方面“加強(qiáng)中央宏觀事務(wù)管理，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場(chǎng)統(tǒng)一”;另一方面“賦予地方更多自主權(quán)，支持地方創(chuàng)造性開展工作”。

　　一是有效發(fā)揮中央管大事的作用，充分利用碳市場(chǎng)手段管住重點(diǎn)行業(yè)和企業(yè)。2021年7月，中國(guó)已建立了全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)，納入發(fā)電行業(yè)重點(diǎn)企業(yè)2162家，其碳排放量占全國(guó)的40%以上。未來全國(guó)碳市場(chǎng)將納入石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、民航等行業(yè)，這八大行業(yè)的重點(diǎn)企業(yè)共8500多家，碳排放量占全國(guó)的比重超過70%。中央完全可利用碳市場(chǎng)手段直接管理這八千多家重點(diǎn)企業(yè)的排放，牢牢把握住雙碳領(lǐng)域工作的控制權(quán)和主動(dòng)權(quán)。換言之，如果能及時(shí)有效地?cái)U(kuò)大現(xiàn)有全國(guó)碳市場(chǎng)的覆蓋范圍，納入主要的耗能行業(yè)和企業(yè)，那么中國(guó)碳排放總量的絕大部分就被中央直接管住了，也決定了全國(guó)碳達(dá)峰和碳中和工作的大局，如果再輔以其他舉措，就能保證全國(guó)雙碳目標(biāo)的如期實(shí)現(xiàn)。

　　二是賦予地方管小事的自主權(quán)，利用自愿性碳市場(chǎng)和碳稅等手段有效激發(fā)地方在雙碳領(lǐng)域的積極性。一旦中央管住全國(guó)70%以上的碳排放，剩下不到30%的排放涉及數(shù)量眾多的中小企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和家庭個(gè)人，則主要依靠地方政府來負(fù)責(zé)管理。要使地方在雙碳領(lǐng)域主動(dòng)作為，就應(yīng)讓各地在低碳發(fā)展能夠得到實(shí)實(shí)在在的收益。要更多賦予地方在雙碳領(lǐng)域的自主權(quán)，鼓勵(lì)各地根據(jù)自身?xiàng)l件采取相應(yīng)措施，如開設(shè)地方自愿性碳交易市場(chǎng)、開征地方碳稅、設(shè)立碳預(yù)算賬戶等，將全國(guó)碳市場(chǎng)未覆蓋到的企業(yè)、社會(huì)團(tuán)隊(duì)和廣大民眾納入到地方性的雙碳政策中，充分調(diào)動(dòng)地方轄區(qū)內(nèi)各個(gè)主體的減碳主動(dòng)性。

　　三是及時(shí)明確碳市場(chǎng)在雙碳工作中的核心地位，以及碳市場(chǎng)發(fā)展的路線圖和時(shí)間表。首先，根據(jù)上述中央和地方在雙碳領(lǐng)域的權(quán)責(zé)劃分，確立全國(guó)性碳市場(chǎng)作為中央管大事的主要手段，明確碳達(dá)峰工作中碳市場(chǎng)的總量控制所占據(jù)的份額、扮演的角色。其次，要分別確定八個(gè)重點(diǎn)行業(yè)在全國(guó)碳達(dá)峰工作中的地位和作用，以及各個(gè)行業(yè)的碳排放達(dá)峰的峰值和時(shí)間節(jié)點(diǎn)。最后，根據(jù)全國(guó)碳達(dá)峰工作的需要和國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的變化，盡早公布各重點(diǎn)行業(yè)和相關(guān)企業(yè)納入全國(guó)碳市場(chǎng)的時(shí)間表和路線圖，并確定各行業(yè)的排放總量限額，以合理引導(dǎo)市場(chǎng)預(yù)期，使相關(guān)的行業(yè)和企業(yè)及時(shí)做好準(zhǔn)備。

　　四是調(diào)整完善雙碳領(lǐng)域的政策實(shí)施機(jī)制，目標(biāo)責(zé)任制逐步由約束為主轉(zhuǎn)變?yōu)榧?lì)為主。“十四五”期間，進(jìn)一步優(yōu)化已有“能耗雙控”和“碳雙控”的目標(biāo)分解考核機(jī)制，延長(zhǎng)考核周期、增強(qiáng)考核彈性，明確區(qū)分“地區(qū)考核”和“行業(yè)考核”，將納入全國(guó)碳市場(chǎng)的行業(yè)逐步從地方考核指標(biāo)中剔除。“十五五”時(shí)期，雙碳領(lǐng)域的地區(qū)指標(biāo)由強(qiáng)制性改為指導(dǎo)性。中央政府對(duì)指標(biāo)表現(xiàn)較好的地區(qū)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)和實(shí)施政策優(yōu)惠，以有效調(diào)動(dòng)各地低碳發(fā)展的積極性。

　　當(dāng)前，中國(guó)面臨著二氧化碳的直接統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)還有較大難度、碳市場(chǎng)擴(kuò)張仍存在較大不確定性等一系列困難和挑戰(zhàn)，要實(shí)現(xiàn)上述政策轉(zhuǎn)變絕非易事、不可能一蹴而就。然而，沿著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的方向、根據(jù)高質(zhì)量發(fā)展的要求，就必須在雙碳領(lǐng)域優(yōu)化中央和地方的職責(zé)分工，充分發(fā)揮出中央和地方的兩個(gè)積極性，積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和工作，以更好地實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)。

　　(作者宣曉偉系國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員)