政府改革作為十八大后改革的突破口，我認(rèn)為既有現(xiàn)實(shí)需求，又有全局作用。
一、為什么要把政府改革作為突破口？
回顧改革歷程，并著眼于未來(lái)5-10年的改革需求，我認(rèn)為政府改革是改革突破口的重要選擇。
1.從這些年改革的實(shí)踐看，政府改革是關(guān)鍵、是重點(diǎn)。
（1）改變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制、建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的核心問(wèn)題是解決政府與市場(chǎng)關(guān)系，改變政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的管理方式。
（2）改革攻堅(jiān)的“門檻”是政府改革。2003年，圍繞解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)突出矛盾，開(kāi)始提出政府轉(zhuǎn)型與改革。2004年明確提出推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型與改革。2006年國(guó)家“十一五”規(guī)劃，明確把政府改革作為改革攻堅(jiān)的關(guān)鍵和重點(diǎn)，下決心要啃這塊“硬骨頭”。當(dāng)然，由于多方面的原因，這塊“硬骨頭”并沒(méi)有啃下來(lái)。
國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)后，有人在看到自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)某些嚴(yán)重問(wèn)題的同時(shí)，對(duì)我國(guó)市場(chǎng)化改革有一些質(zhì)疑。正是在這個(gè)背景下提出“中國(guó)模式”，并認(rèn)為“中國(guó)模式”的突出特點(diǎn)是“政府主導(dǎo)﹢國(guó)有經(jīng)濟(jì)”。也正是在這個(gè)背景下，提出對(duì)政府和市場(chǎng)如何發(fā)揮作用需要重新定位。2011年，全國(guó)“兩會(huì)”討論《政府工作報(bào)告》時(shí)，我就提出《政府工作報(bào)告》中“市場(chǎng)作用多一些還是政府作用多一些，必須相機(jī)抉擇”的提法值得商榷，建議作出修改。后來(lái)了解到，一些代表、委員也有這個(gè)建議。很可惜，這個(gè)建議沒(méi)有被采納。
回顧這些年的改革實(shí)踐，解決經(jīng)濟(jì)生活領(lǐng)域面臨的矛盾和問(wèn)題，大都圍繞政府與市場(chǎng)關(guān)系展開(kāi)。在這方面，我們有成功的、也有不成功的經(jīng)驗(yàn)。
2.從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的核心是政府轉(zhuǎn)型。
（1）怎么看“增長(zhǎng)主義政府傾向”？我在2011年一個(gè)研討會(huì)上提出“增長(zhǎng)主義政府傾向”的問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題，這些年在地方層面十分明顯?？傮w來(lái)看，增長(zhǎng)主義政府傾向逐漸強(qiáng)化?，F(xiàn)在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型出現(xiàn)的很多問(wèn)題，正是與增長(zhǎng)主義政府傾向直接相聯(lián)系，比如北京霧霾。并且，前幾年應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)的某些政府干預(yù)手段，有了常態(tài)化的傾向。形成增長(zhǎng)主義政府傾向有很多因素，包括財(cái)稅體制、政績(jī)考核、干部考核等。從實(shí)踐看，這個(gè)傾向不改，從投資驅(qū)動(dòng)型轉(zhuǎn)向消費(fèi)驅(qū)動(dòng)型、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)型將十分困難?？陀^講，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變未來(lái)能否取得突破，取決于政府轉(zhuǎn)型與改革。
（2）怎么推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新？說(shuō)到底，政府管理社會(huì)的方式不改變，就難以有社會(huì)管理創(chuàng)新。這些年，有一些社區(qū)做的還是很好的。社會(huì)管理創(chuàng)新的核心問(wèn)題是改變政府管理社會(huì)的方式，如果這個(gè)方式?jīng)]有大的改變，社會(huì)管理創(chuàng)新就不可能有所作為、有所突破。如果政府權(quán)力約束問(wèn)題不解決，走向法治社會(huì)也很困難。
3.從下一步改革的需求來(lái)看，政府改革影響牽動(dòng)改革全局。
（1）政府職能轉(zhuǎn)變問(wèn)題突出。在“增長(zhǎng)主義政府傾向”的背景下，盡管審批事項(xiàng)削減1/3，但實(shí)質(zhì)性的審批問(wèn)題仍然難以改變，審批背后隱藏的各種矛盾與問(wèn)題越來(lái)越深刻、越來(lái)越復(fù)雜，利用審批牟取私利的問(wèn)題仍有一定的普遍性。這實(shí)際上是強(qiáng)化了政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式。2008年國(guó)際金融危機(jī)以后，我們?cè)诳吹绞袌?chǎng)不是萬(wàn)能的同時(shí)，掩蓋了增長(zhǎng)主義政府傾向。正是在這個(gè)背景下，有人提出政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式是具有特色的“中國(guó)發(fā)展模式”。
（2）權(quán)力結(jié)構(gòu)不合理的問(wèn)題逐步突出。提了這么多年的政府職能轉(zhuǎn)變，為什么難以突破？核心的問(wèn)題是權(quán)力結(jié)構(gòu)的配置不合理。例如，有的國(guó)家綜合部委擔(dān)負(fù)的職能特別多：有宏觀層面的，也有微觀層面的；有中長(zhǎng)期的，也有短期的；有決策層面的，也有執(zhí)行、監(jiān)督層面的。這種職能以及權(quán)力配置，讓它著力管宏觀、著力推改革是很困難的。就是說(shuō)，這種權(quán)力結(jié)構(gòu)配置難以實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。
（3）中央與地方的矛盾問(wèn)題突出。這些年主要以地方債的形式表現(xiàn)出來(lái)，中央和地方的經(jīng)濟(jì)矛盾隱含了許多風(fēng)險(xiǎn)性因素。綜合多方面的情況看，以經(jīng)濟(jì)總量導(dǎo)向的中央地方關(guān)系難以為繼，非改不可，非盡快改不可。
（4）政府自身利益問(wèn)題突出。這種自身利益包括部門利益、行業(yè)利益和地方利益。就是說(shuō)，政府自身利益傾向具有一定的普遍性，并且在一些方面還有強(qiáng)化的趨勢(shì)。政府自身利益傾向，使得協(xié)調(diào)利益關(guān)系越來(lái)越困難，因?yàn)檎陨砝鎯A向的背后隱藏了某些官員的利益問(wèn)題。政府自身不改革，相關(guān)的改革很難推進(jìn)。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，全社會(huì)對(duì)政府改革有著極大的期盼。 
二、如何推動(dòng)政府改革？
政府改革重在調(diào)整優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)，為職能轉(zhuǎn)變提供組織保障。我把行政權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整概括為六個(gè)字：“放權(quán)、分權(quán)、限權(quán)”。
1.放權(quán)。這一次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案中，放權(quán)問(wèn)題上的原則規(guī)定是好的。我理解，總的精神是以放權(quán)為重點(diǎn)破題政府職能轉(zhuǎn)變。
（1）向市場(chǎng)放權(quán)。需要從4個(gè)方面提出向市場(chǎng)放權(quán)：第一，進(jìn)一步減少經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的審批權(quán)；第二，推動(dòng)壟斷行業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)向社會(huì)資本放開(kāi)；第三，減少資源要素價(jià)格的行政控制權(quán)；第四，減少通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策干預(yù)企業(yè)的行政權(quán)力。
（2）向社會(huì)放權(quán)。打破實(shí)行多年的“掛靠”制度。這是一個(gè)重要突破。并且，各類官辦型社會(huì)組織逐步去行政化。同時(shí)，社區(qū)作為基層社會(huì)生活中的重要平臺(tái)，估計(jì)未來(lái)幾年會(huì)有一個(gè)重要的突破。
（3）向地方放權(quán)。除了將一些項(xiàng)目投資審批權(quán)下放給地方，調(diào)動(dòng)地方積極性，還特別強(qiáng)調(diào)中央的宏觀管理職能。未來(lái)的改革方向是，盡可能將中觀的管理放到省一級(jí)，中央政府著力做好中長(zhǎng)期的戰(zhàn)略職能以及宏觀經(jīng)濟(jì)管理。
2.分權(quán)。分權(quán)的問(wèn)題在十七屆二中全會(huì)第一次提出來(lái)，即“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)”。從這兩年大部門制改革的情況來(lái)看，在“分權(quán)”這個(gè)重大問(wèn)題上尚未破題。建議深入研究這個(gè)問(wèn)題，提出大部門制改革的總體方案。
十七屆二中全會(huì)和十八大強(qiáng)調(diào)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的“三權(quán)分設(shè)”及其制度化，問(wèn)題在于實(shí)踐中難以破題?！叭龣?quán)分設(shè)”，這是一篇大文章，需要在條件成熟時(shí)把它解決得好一些。比如，這一次機(jī)構(gòu)調(diào)整把人口的戰(zhàn)略決策職能收到國(guó)家發(fā)改委，人口機(jī)構(gòu)仍然是以執(zhí)行為主。未來(lái)政府機(jī)構(gòu)改革需要破題大部門制改革，以強(qiáng)化決策主體，把一些監(jiān)督、執(zhí)行的職能分離出來(lái)，并且相對(duì)獨(dú)立。
在分權(quán)問(wèn)題上，應(yīng)明確決策主體、執(zhí)行主體、監(jiān)督主體，這篇文章的題目提出來(lái)了，文章還沒(méi)有做出來(lái)，實(shí)踐中還沒(méi)有突破。應(yīng)該說(shuō)，下一步大有文章可做。怎么能夠在體制上實(shí)現(xiàn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的三權(quán)分設(shè)，從而找到調(diào)整優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)的新路子，需要頂層設(shè)計(jì)。
3.限權(quán)。限權(quán)有三件事非常重要：
（1）政府的公開(kāi)性。一個(gè)公開(kāi)透明的政府，從政務(wù)公開(kāi)、預(yù)算公開(kāi)到司法公開(kāi)、官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)等問(wèn)題都需要研究，何時(shí)做、做哪件事、怎么做等都需要有行動(dòng)路線和時(shí)間表。
（2）監(jiān)督體系。2005年在我院與越方合作舉辦的中越經(jīng)濟(jì)改革比較論壇上，越南政府官員向幾位中方學(xué)者了解中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的經(jīng)驗(yàn)，談到審計(jì)機(jī)構(gòu)到底放到政府好，還是放到人大好，我們建議最好放到人大。第二年去越南開(kāi)會(huì)，越南已經(jīng)把審計(jì)署放到國(guó)會(huì)。下一步的改革，如何建立嚴(yán)格的監(jiān)管體系，仍是一篇大文章。
（3）社會(huì)的監(jiān)督。從現(xiàn)實(shí)情況看，對(duì)政府行使權(quán)力的監(jiān)督，既需要獨(dú)立的監(jiān)督體系，也需要廣泛的社會(huì)監(jiān)督。目前的情況是，題目提出來(lái)了，缺少具體的舉措。
三、把政府改革作為突破口能否帶動(dòng)全面改革？
我今年在全國(guó)政協(xié)全體會(huì)議上發(fā)言的主題，就是“以政府改革帶動(dòng)全面改革的突破”。從現(xiàn)實(shí)看，政府改革能夠牽動(dòng)改革全局。
1.能帶動(dòng)市場(chǎng)化改革。充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，建立健全切實(shí)反映資源稀缺程度和環(huán)境要素成本的、市場(chǎng)化的資源型產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，很大程度上取決于改變政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式。
2.能帶動(dòng)國(guó)企改革。如果以政府的改革為重點(diǎn)，解決公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的問(wèn)題，國(guó)企改革需要有方向性的轉(zhuǎn)變。這個(gè)方向性的轉(zhuǎn)變就是要以公益性為重點(diǎn)推進(jìn)國(guó)企的轉(zhuǎn)型與改革。
3.能帶動(dòng)財(cái)稅體制改革。政府改革與財(cái)稅體制緊密相聯(lián)，是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面。要解決政府的問(wèn)題，財(cái)稅體制改革是關(guān)鍵。說(shuō)到底，收入分配改革，核心是財(cái)稅問(wèn)題；理順中央地方關(guān)系，核心也是財(cái)稅問(wèn)題。
4.能帶動(dòng)社會(huì)改革。社會(huì)管理創(chuàng)新實(shí)質(zhì)是政府管理社會(huì)方式的創(chuàng)新。面對(duì)社會(huì)利益主體與利益訴求多元化的趨勢(shì)，尤其是進(jìn)入微博時(shí)代，以“行政管控”為主的社會(huì)管理方式不僅難以實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定和諧，還容易導(dǎo)致更多的社會(huì)矛盾。這就需要政府主動(dòng)向社會(huì)放權(quán)，以更好地發(fā)揮社會(huì)力量在管理社會(huì)事務(wù)中的作用。
5.能務(wù)實(shí)推進(jìn)某些方面的政治體制改革。深化政府機(jī)構(gòu)改革，要按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的目標(biāo)要求，把重點(diǎn)放在調(diào)整優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)上，這本身就是政治體制改革的一部分，同時(shí)也有可能帶動(dòng)政治體制的相關(guān)改革。
四、把政府改革作為突破口是否具備條件？
從多方面看，應(yīng)當(dāng)說(shuō)某些條件是有的。當(dāng)然，還需要形成新的重要條件。
1.上下已有共識(shí)。一是現(xiàn)實(shí)問(wèn)題突出；二是發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的需求增加。十八大報(bào)告明確提出處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系是核心。這一次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案已經(jīng)提出解決政府與市場(chǎng)關(guān)系的初步行動(dòng)方案。
2.有改革的基礎(chǔ)。國(guó)家“十一五”規(guī)劃就提出，政府改革是關(guān)鍵、重點(diǎn)。以這一次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變?yōu)槠瘘c(diǎn)，可以繼續(xù)往前推。
3.領(lǐng)導(dǎo)的決心判斷。這是一個(gè)重大的問(wèn)題。十八大后，高層一再?gòu)?qiáng)調(diào)改革的決心和魄力，強(qiáng)調(diào)改革的行動(dòng)?，F(xiàn)在確實(shí)到了下決心、有行動(dòng)的關(guān)鍵時(shí)刻了。
4.強(qiáng)化改革的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)極為重要?！案母锱c危機(jī)賽跑”不是危言聳聽(tīng)。面對(duì)改革形勢(shì)的深刻復(fù)雜變化，改革更需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合協(xié)調(diào)。我在今年全國(guó)政協(xié)十二屆一次會(huì)議第二次全體會(huì)議的大會(huì)發(fā)言中提出，成立這樣一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)性、重要性、迫切性不亞于上個(gè)世紀(jì)80年代。