五中全會提出了“十三五”改革的建議，非常好地強(qiáng)調(diào)了理念的改革，也強(qiáng)調(diào)了制度的建設(shè)。要想實(shí)現(xiàn)“十三五”規(guī)劃，我認(rèn)為離不開財(cái)政政策和金融政策的配合，只有有比較好的財(cái)政制度和財(cái)政政策才能夠更好地發(fā)揮政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展當(dāng)中的引領(lǐng)作用，只有有了比較好的金融政策，才能夠更好地調(diào)動社會的資源，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。我每次更多的是在講金融，今天是經(jīng)濟(jì)體制改革研究的會，我認(rèn)為還是多講一講財(cái)政，因?yàn)樨?cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，依法加強(qiáng)對各級財(cái)政預(yù)算、決算的審查監(jiān)督是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，是穩(wěn)步推進(jìn)中國民主法制建設(shè)的重要途徑。

　　   我離開人民銀行的工作崗位以后，到人大工作已經(jīng)第七個(gè)年頭了，七年的工作實(shí)踐讓我認(rèn)識到了，如果能夠很好的完善全國人大制度，特別是依照憲法來完善人大所應(yīng)該履行的職責(zé)，對于中國推進(jìn)民主法制建設(shè)，我個(gè)人認(rèn)為有決定性的作用。如果人大能夠從一個(gè)橡皮圖章變成鋼印，沒有代表全國人民的人大通過的各項(xiàng)決議，這個(gè)國家就難以正確地執(zhí)政。如果這樣一個(gè)理念能夠得以樹立，而且得以真正的落實(shí)，全國人民當(dāng)家作主的制度就真正落實(shí)了。我今天離開金融專業(yè)，談一下我在現(xiàn)在工作崗位所做的事情。

　　   第一，財(cái)政收支反映了政府的行政理念與方式，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方方面面，與居民生活息息相關(guān)，依法加強(qiáng)對各級財(cái)政預(yù)算決算的審查監(jiān)督，會促進(jìn)政府的公開透明，在財(cái)政支出的效績評估中促進(jìn)責(zé)任政府的建設(shè)。

　　   2015年是新預(yù)算法實(shí)施的第一年，新預(yù)算法在法律層面明確了全口徑預(yù)算的內(nèi)涵，確立了政府全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算，支出必須以已經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出，這句話其實(shí)是一句非常硬的話，就是說沒有預(yù)算，政府不得動錢，而過去，其實(shí)政府花錢是很隨意的，想起來就列個(gè)項(xiàng)目，想起來就花錢，這是過去在預(yù)算當(dāng)中做得非常不好的。這次新預(yù)算法確定了一個(gè)原則，非有預(yù)算不得支出，而且今后的財(cái)政預(yù)算不是說總想著收多少錢，過去重收入輕支出，今后的預(yù)算重點(diǎn)是約束預(yù)算支出，這才是加強(qiáng)監(jiān)督最重要的內(nèi)容。

　　   將政府預(yù)算分為一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險(xiǎn)基金預(yù)算，建立了全口徑的預(yù)算體系，規(guī)范了預(yù)算編制、審核、執(zhí)行、調(diào)整的原則和程序。全國人大和各省市人大為履行憲法賦予的對政府預(yù)算審查監(jiān)督的職能，一直不間斷的改進(jìn)預(yù)算審查監(jiān)督的方式方法，促進(jìn)預(yù)算編制的科學(xué)性和完整性。

　　   第十一屆全國人大每年審議政府預(yù)算時(shí)，都向政府提出改進(jìn)預(yù)算編制的時(shí)間要求，包括政府預(yù)算涵概的范圍，預(yù)算精細(xì)的要求程度。我是十一屆全國人大財(cái)經(jīng)委的組成人員，上一屆財(cái)經(jīng)委從08年開始到2012年，每一年財(cái)政預(yù)算的審議報(bào)告都對政府今后預(yù)算的內(nèi)容和精細(xì)程度作出實(shí)踐性要求。我也深切地感受到了政府其實(shí)越來越重視人大對于政府工作提出的各項(xiàng)監(jiān)督和建議，每個(gè)季度我們財(cái)經(jīng)委都會有經(jīng)濟(jì)形勢的分析，盡管我們的分析建議在當(dāng)季度不可能對政府的經(jīng)濟(jì)政策產(chǎn)生影響，但每一次財(cái)經(jīng)委的經(jīng)濟(jì)分析報(bào)告都會把每一個(gè)委員的發(fā)言全文送到國務(wù)院，國務(wù)院對于人大的意見還是很重視的。

　　   對于預(yù)算提出來的建議也在努力改進(jìn)和落實(shí)，在預(yù)算的精細(xì)度上，2008年提出來要在2009年重點(diǎn)支出編到“款”，如果交通運(yùn)輸是一個(gè)大類的話，交通運(yùn)輸當(dāng)中的公路基本就是“款”了。我們在2011年的時(shí)候要求中央本級的資本預(yù)算重點(diǎn)細(xì)化到“項(xiàng)”，什么叫項(xiàng)？運(yùn)輸?shù)摹翱睢笔枪?，公路的“?xiàng)”是什么？就是新建公路還是修公路、修橋，這是“項(xiàng)”。后來，我們又希望到“目”，就是修哪條路，現(xiàn)在預(yù)算經(jīng)常是拼一個(gè)大數(shù)，然后各個(gè)部門分錢，于是就產(chǎn)生了“跑部錢進(jìn)”，就有了尋租的空間，因而把預(yù)算做精做細(xì)是非常重要的。

　　   我們對財(cái)政預(yù)算提出了全覆蓋，2008年提出要在2011年把非稅收入納入到預(yù)算管理。2012年提出要將地方土地出讓收入支出情況向全國人大報(bào)告，把過去預(yù)算外的收入都納入了。在2009年提出2010年要向全國人大提交政府性基金預(yù)算的收支預(yù)算，在2011年提出在2012年向全國人大提交全國國有資本經(jīng)營預(yù)算，2012年提出2013年向全國人大正式提交全國社會保險(xiǎn)基金預(yù)算，于是到2013年為止，全口徑預(yù)算就全部建立起來了。

　　   人大對于政府提出來的預(yù)算精細(xì)化和全口徑的要求都得到了政府積極有效的落實(shí)，這就促進(jìn)了新的預(yù)算體制的建立。在預(yù)算法通過之后，人大對政府預(yù)算提出的要求是預(yù)算編制有目標(biāo)，預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控，預(yù)算完成有評價(jià)，評價(jià)結(jié)果有反饋，反饋結(jié)果有應(yīng)用。就是說今后花錢的時(shí)候，你想花什么錢要先提出目標(biāo)來，花錢達(dá)到什么目標(biāo)，目標(biāo)有沒有達(dá)到要進(jìn)行評估，評估的結(jié)果，如果做得好，下一個(gè)年度的預(yù)算可以多加，如果做得不好，下一個(gè)年度的預(yù)算應(yīng)該縮減，我想這是一個(gè)有效的約束政府預(yù)算的機(jī)制。

　　   2015年新預(yù)算法實(shí)行之后，第12屆全國人大在2015年預(yù)算審查時(shí)就教育資金效績情況，涉農(nóng)資金管理和整合情況，節(jié)能環(huán)保資金管理情況，科技資金平臺建設(shè)情況和整合情況，社會保險(xiǎn)基金預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行重點(diǎn)審議，這些方面都是預(yù)算比較混亂的地方，九龍治水，資金使用分散，效率不高。人大在做預(yù)算審查時(shí)，預(yù)算編制部門要來匯報(bào)，相關(guān)的專業(yè)委員會聽會，還請了地方人大的代表，還有資金使用受益方代表來審議預(yù)算，這是一個(gè)民主的過程。

　　   有些直轄市將預(yù)算效績目標(biāo)隨部門預(yù)算提交市人代會，供代表審查預(yù)算時(shí)參考，市級項(xiàng)目支出前要進(jìn)行效績評估工作，并圍繞大額專項(xiàng)資金進(jìn)行專題詢問?；ǖ腻X要達(dá)到什么樣的目標(biāo)，必須事先和人大代表說一說，在動錢之前要進(jìn)行評估，最后還要組織專題新聞會，對這些重大資金使用的效果是否達(dá)到了原來你所提到的目標(biāo)作出一定的評估。這都是非常好的實(shí)踐。

　　   大家都知道，克強(qiáng)總理在河南省當(dāng)書記的時(shí)候，焦作市做了預(yù)算的改革，他們在市級財(cái)政能夠支配的預(yù)算范圍之內(nèi)，在全社會對下一個(gè)年度的所有要辦的事情大家提出來，然后社會上進(jìn)行評議，評議之后對重大項(xiàng)目進(jìn)行排序，一邊是項(xiàng)目評議和排序，另外是資金有多少量，根據(jù)資金量和排序程度的匹配作預(yù)算，這是民主編制預(yù)算、科學(xué)編制預(yù)算的過程。

　　   我想講的第二個(gè)問題是充分發(fā)揮各級人大、社會公眾對政府預(yù)算的審查監(jiān)督，推進(jìn)中國社會民主法治的進(jìn)程。首先預(yù)算要精細(xì)化，加強(qiáng)預(yù)算、決算和預(yù)算調(diào)整的監(jiān)督，可以有效防止腐敗，提高資金使用效率。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重過高和預(yù)算中代編資金金額大，是每年預(yù)算審查中經(jīng)常提到的問題。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重高，就會影響地方支配和統(tǒng)籌安排資金的能力。預(yù)算當(dāng)中代編資金的金額大，實(shí)際就加大了代編預(yù)算單位的自由裁量權(quán)。

　　   我經(jīng)常舉一個(gè)例子，我們給交通部批一個(gè)公路預(yù)算計(jì)劃，要是到了款的話是多大，2010年是2800億，就是說一審出去以后2800億指標(biāo)的分配權(quán)就給到了交通部。再往下怎么辦，這時(shí)候就都是部門的裁量權(quán)了，這樣一種安排其實(shí)是會滋生很多“跑部錢進(jìn)”的腐敗的。因而，克服這兩個(gè)問題，首先是要盡快建立事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配的財(cái)政制度，是減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，調(diào)動中央和地方兩個(gè)積極性，發(fā)展社會事業(yè)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)的制度安排。

　　   一方政府應(yīng)該有他的科學(xué)事權(quán)劃分和財(cái)權(quán)支撐，但是我們現(xiàn)在講的是財(cái)力，不是講財(cái)權(quán)，我們今后在財(cái)稅改革時(shí)是把錢都收到中央來，由中央轉(zhuǎn)移下去，還是劃分適度的財(cái)稅稅種，作為財(cái)權(quán)給到地方上去，我想這是今后財(cái)稅改革當(dāng)中非常重要的應(yīng)該考慮的一個(gè)問題。剛才楊主任講了三大改革領(lǐng)域，第二大就是財(cái)稅改革。如果有了一個(gè)好的事權(quán)劃分和財(cái)權(quán)劃分，就能夠更好地調(diào)動中央和地方兩個(gè)積極性來建設(shè)我們的國家。30多年的改革，如果沒有地方政府的積極探索和積極的主動性，也沒有中國今天的改革形勢。

　　   讓項(xiàng)目等錢，著力建立項(xiàng)目庫是預(yù)算改進(jìn)的方向。怎么減少代編預(yù)算？我們現(xiàn)在的代編預(yù)算基本都是項(xiàng)目預(yù)算，現(xiàn)在經(jīng)常是把預(yù)算批出來了，有錢了大家來報(bào)項(xiàng)目，于是項(xiàng)目論證不充分，缺乏科學(xué)性。另一方面，在號召大家報(bào)項(xiàng)目的過程中會容易產(chǎn)生腐敗，大家申請錢的時(shí)候容易產(chǎn)生腐敗。我們國家是一個(gè)有計(jì)劃特性的國家，“十三五”規(guī)劃作出了五年的規(guī)劃，我們其實(shí)應(yīng)該按照五年規(guī)劃來制定年度投資規(guī)劃，制定滾動的投資計(jì)劃，在這個(gè)過程中應(yīng)該盡早建立項(xiàng)目庫，把項(xiàng)目都充分論證好了以后，像焦作那樣，拿項(xiàng)目來跟錢匹配，有多少錢干多少事情，但是這些事情是有輕重緩急的，家有三件事，先撿緊事行。我們做了“十三五”規(guī)劃，我們有發(fā)展遠(yuǎn)景，但是要量力而行，就是把我們想做的事情都要一一排隊(duì)，進(jìn)行充分論證，讓項(xiàng)目來等錢，而不是拿到了錢再去找項(xiàng)目，那樣的話肯定使用效果非常低。我們今年最大的痛苦是中央下?lián)苠X很快，但是到了地方花不出去，項(xiàng)目的論證和籌備工作，前期工作沒有做好。

　　   改進(jìn)人大工作程序，改善人大常委會的組成結(jié)構(gòu)，提高政府預(yù)算審查監(jiān)督質(zhì)量。預(yù)算編制和審查是非常專業(yè)和細(xì)致的工作，靠全國人民代表大會一兩天的審查，靠預(yù)算工作委員會和財(cái)經(jīng)委一兩個(gè)月的初審很難達(dá)到預(yù)想的效果。改進(jìn)預(yù)算草案的審查工作程序，發(fā)揮各專門委員相關(guān)專家的作用，提前介入預(yù)算草案審查。我們審預(yù)算時(shí)，全國人大常委會有一個(gè)工作委員會，就是預(yù)算工委，全國人大有一個(gè)專門委員會，就是財(cái)經(jīng)委員會，預(yù)工委從12月份開始就和財(cái)政部在不斷溝通明年的財(cái)政預(yù)算，財(cái)經(jīng)委在1月份會介入到當(dāng)中，但是這種時(shí)間和國外預(yù)算審查基本要半年到十個(gè)月的時(shí)間相比是相差很遠(yuǎn)的，所以我們應(yīng)該延長時(shí)間，提倡做預(yù)算，另外也應(yīng)該發(fā)揮除了預(yù)工委和財(cái)經(jīng)委之外其他各個(gè)專門委員會的作用。

　　   應(yīng)該發(fā)揮人大常委會的作用，在每年12月份的人大常委會上對預(yù)算草案進(jìn)行集中審查?，F(xiàn)在預(yù)算報(bào)告到了全國人大會，已經(jīng)做到了精細(xì)化，去年和前年都是幾千頁的預(yù)算報(bào)告，代表根本沒有時(shí)間消化掉。預(yù)工委和財(cái)政部做了很大努力，用圖表的形式把預(yù)算方案做了解讀，但就是這樣，兩天的時(shí)間讓代表們提出意見我覺得是非常難的，幾乎是不可能的。人大常委會的常委法定人數(shù)是175人，這些人都是各方面的專家組成的，用一周的時(shí)間讓這些專家集中審查預(yù)算的話，可能效果要比在全國人民代表大會上審查一兩天的時(shí)間要好得多，所以我建議應(yīng)該在每年12月份的人大常委會上對預(yù)算草案進(jìn)行集中審查。因?yàn)?2月份的人大常委會是12月的最后一周。

　　   根據(jù)會議議題延長常委會會期，比如審議預(yù)算草案時(shí)，比如有一些重要法律案審議時(shí)，現(xiàn)在人大立法立的很多，立法審議一般是三審?fù)ㄟ^，但是有一些重要的、有爭議的觀點(diǎn)應(yīng)該在人大常委會進(jìn)行辯論聽證，讓常委們能夠在辯論當(dāng)中明辨是非，作出取舍。因?yàn)槌Ｎ瘯谝娱L，要適當(dāng)調(diào)整委員會的人員構(gòu)成，專職委員應(yīng)該達(dá)到80—90%，以提高常委會工作質(zhì)量，增加人大常委與政府機(jī)構(gòu)人員的交換力度。一個(gè)是要有專職委員，因?yàn)閷Ｂ毼瘑T有年齡限制，如果年輕化的話，希望能夠加強(qiáng)和政府工作人員的交換力度。然后是增加全國人大專門委員會和常委會工作機(jī)構(gòu)人員編制，提高對專委會和常委會的協(xié)助工作質(zhì)量。

　　   發(fā)揮社會力量加強(qiáng)對政府預(yù)算決算的審查和監(jiān)督。政府預(yù)算草案和決算草案審議通過后已全部向社會公開，但社會跟蹤分析研究不夠。人大有關(guān)機(jī)構(gòu)要聘請相關(guān)專家跟蹤研究，社會科研機(jī)構(gòu)要跟蹤研究，第三方評估提出改進(jìn)意見。三千多套預(yù)算方案，各級代表都帶回去了，應(yīng)該發(fā)揮社會力量對這些預(yù)算進(jìn)行深入的評判，改進(jìn)下一個(gè)年度的預(yù)算。

　　   我們要把權(quán)力關(guān)在籠子里，這是我們改革的方向，我們的立法其實(shí)是兩個(gè)宗旨：一是約束公權(quán)力。二是保證公民的私權(quán)利。我們怎么樣把政府的權(quán)力關(guān)在籠子里，預(yù)算就是一個(gè)非常好的籠子，強(qiáng)化對政府全口徑預(yù)算決算的審查監(jiān)督，既要發(fā)揮人大的作用也要發(fā)揮社會的作用，這是理性、平穩(wěn)的推進(jìn)中國民主法治進(jìn)程的可行途徑。謝謝大家。