就重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的理論和實踐，作案例分析和深化改革方向的發(fā)言。
一、綜改的思路
（一）獲批綜改試驗區(qū)的背景
重慶直轄后的前10年，按照中央的要求，基本完成了三峽庫區(qū)百萬移民、國企改革和老工業(yè)基地振興、農村扶貧攻堅、生態(tài)環(huán)境保護和建設等四件大事，經濟社會發(fā)展取得了巨大進步，但大城市、大農村、大山區(qū)、大庫區(qū)并存的特殊市情，城鄉(xiāng)區(qū)域差距大、二元結構十分明顯的狀況沒有得到根本改變，仍屬于欠發(fā)達地區(qū)，仍處于欠發(fā)達階段。時任重慶市委書記的汪洋同志在主持市第三次黨代會期間，提出進一步充分挖掘直轄市功能的潛力，打好“直轄牌”。為此，在中財辦、國家發(fā)改委、國研室指導下，經過較長時間的充分調研、論證，認為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調發(fā)展仍然是重慶必須著力解決的主要矛盾和矛盾的主要方面。2007年3月，胡錦濤同志指出，希望重慶加快建成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的直轄市，在西部地區(qū)率先實現(xiàn)全面小康。此時正值改革開放30周年之際，國家層面希望通過新設一批綜合配套改革試驗區(qū)，促進內陸地區(qū)開發(fā)開放，將西部大開發(fā)工作引向深入。2007年6月7日，國家正式批準重慶市為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，要求重慶“全面改革、重點突破、形成機制、促進發(fā)展、試驗示范”，為重慶搭建了綜合改革發(fā)展的戰(zhàn)略平臺。
（二）重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的三條主線
基于特殊市情、面臨的制度瓶頸和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，在總結和汲取國內外統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經驗教訓的基礎上，重慶提出了圍繞三條主線開展改革試驗的基本思路，解決三個核心問題——人往哪里去？土地資源如何合理利用？統(tǒng)籌所需的錢從哪里來？
第一條主線是推進城鄉(xiāng)經濟社會協(xié)調發(fā)展。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)包含向貧弱地區(qū)、產業(yè)、人群輸血的要求，對指向公平正義的改革呼聲尤高。然而，這個公平正義不是簡單的財富平均，必須建立在發(fā)展的基礎之上，在發(fā)展中新創(chuàng)造財富，增強統(tǒng)籌的能力，從而實現(xiàn)邊發(fā)展、邊統(tǒng)籌。因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗首先要建立促進加快發(fā)展、持續(xù)發(fā)展的造血機制。就重慶市情而言，大農村、大庫區(qū)、大山區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，主要集中在渝東北和渝東南“兩翼”地區(qū)，“一小時城市經濟圈”與“兩翼”發(fā)展嚴重失衡（見表1）。
“一圈”是未來承載更多經濟總量和人口的區(qū)域，要創(chuàng)造條件進一步做大做強，扭轉“小馬拉大車”的市情；“兩翼”是生態(tài)功能區(qū)，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的薄弱環(huán)節(jié)，客觀上有必要建立起公共財政向“兩翼”傾斜和“一圈”幫扶帶動“兩翼”發(fā)展的機制。按協(xié)調發(fā)展的要求，重點設計了四項機制：一是建立促進經濟健康運行的市場調節(jié)機制，以大開放促大改革、大發(fā)展，積極探索內陸開放型經濟發(fā)展新模式。二是建立政府財力向公共服務特別是農村基本公共服務傾斜的投入機制，改革行政管理體制，構建合理的公共財政體制框架。三是構建區(qū)域對口幫扶、互動發(fā)展機制，建立和完善“一小時經濟圈”在產業(yè)布局、社會事業(yè)發(fā)展和扶貧開發(fā)等方面幫扶渝東北、渝東南“兩翼”的合作方式。四是建立產業(yè)合理布局與有序發(fā)展的導向機制，落實主體功能定位，促進人口資源環(huán)境協(xié)調發(fā)展。
第二條主線是推進城鄉(xiāng)勞務經濟健康發(fā)展。人是生產力和生產關系中最活躍的因素，離開了人的活動和創(chuàng)造，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展就失去了意義。重慶正處于工業(yè)化中期，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的過程必然伴隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的進程，伴隨著城鄉(xiāng)勞動力的大量流動和結構調整。農民工是我國改革開放和工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速發(fā)展而出現(xiàn)的龐大的社會群體，重慶農民工占全部農民工的比重超過1/3，在全國比較突出，因此，重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革確定以解決農民工問題為突破口，為促進城鄉(xiāng)勞務經濟健康發(fā)展，重點設計了四項機制：一是建立提升勞動力素質和引導其就業(yè)創(chuàng)業(yè)的新機制，進一步加強城鄉(xiāng)教育事業(yè)和勞動力培訓，統(tǒng)一城鄉(xiāng)勞動力市場，為城鄉(xiāng)勞動者平等提供就業(yè)信息。二是建立覆蓋城鄉(xiāng)、有序轉接的社會保障新機制，健全城鄉(xiāng)社會保障體系，實現(xiàn)制度和人群的全覆蓋，并隨經濟發(fā)展水平不斷提高社會保障水平。三是建立引導城鄉(xiāng)人口合理分布的新機制，改革和完善城鄉(xiāng)戶籍管理制度，引導在城鎮(zhèn)穩(wěn)定務工的農民工整戶遷入城鎮(zhèn)定居，促進城鎮(zhèn)新老市民自然融合。四是建立促進和諧的現(xiàn)代社會管理新機制，改善城鄉(xiāng)公共服務，保障和維護農民工合法權益。
第三條主線是推進土地流轉和集約利用。土地是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)中非常重要的要素，也是一個敏感話題。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)必然要求活躍土地要素，增強農民財產的流動性。土地改革從面上看，主要有三個任務：一是引導農用地在自愿、依法、有償原則下流轉，促進農業(yè)規(guī)?；洜I，推動農業(yè)現(xiàn)代化，逐步實現(xiàn)農業(yè)與二、三產業(yè)聯(lián)動發(fā)展。二是推動城鄉(xiāng)建設用地管理改革，構建農村建設用地和城鎮(zhèn)建設規(guī)劃對接的制度通道，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民共同分享土地要素的投入及增值價值。三是面對農村用地的粗放性，必須采取有力措施促進集約節(jié)約用地。重慶在土地流轉上推進改革，是堅守3256萬畝耕地為底線，建立土地節(jié)約集約利用，促進城鄉(xiāng)空間合理布局，重點設計了四項機制：一是探索農村土地流轉和規(guī)模經營的新機制，提高農業(yè)土地產出和利用效率，帶動農業(yè)增效、農民增收。二是探索耕地保護和征地制度改革的新機制，在建設用地總量不增加、耕地數(shù)量質量不下降的基礎上，創(chuàng)新城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，改革征地制度，規(guī)范農村建設用地流轉，創(chuàng)造條件使之逐步實現(xiàn)與城鎮(zhèn)建設用地的同地、同權、同價。三是建立基礎設施和公共服務網(wǎng)絡加快向鄉(xiāng)村延伸的新機制，加強農村生態(tài)環(huán)境建設，不斷改善農村居民生產生活環(huán)境，逐步實現(xiàn)與城鎮(zhèn)同質化的生活條件。四是建立招投標方式配置扶農資源的新機制，改革財政支農投入的分配方式，加強財政支農資金對社會資本的撬動效應，促進建立“以城帶鄉(xiāng)、以工促農”的反哺機制。
二、推進的重點改革事項
重慶市委、市政府以科學發(fā)展觀為指導，認真組織綜改試驗總體方案，圍繞三條主線開展改革試驗。
（一）農民工戶籍制度改革
重慶將農民工問題作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展的突破口，在對較長期滯留在城鎮(zhèn)的農民工和歷年的城市建設征地中已失去耕地的農民進行充分調查的基礎上，于2010年8月啟動農民工戶籍制度改革。
1.基本思路
按照“三分”的思路展開。第一，分階段推進。從2010年8月到2011年底，集中解決本市存量的300多萬符合條件的進城農民工及新生代落戶和戶籍遺留問題；從2012年開始建立起比較完善的制度通道，農民工落戶進入常態(tài)化。第二，分群體實施。把存量的300多萬人，分成符合條件的農民工及新生代、各類歷史遺留問題兩個大類七個群體，有針對性地解決實際問題。第三，分區(qū)域布局。以“適度放寬主城、進一步放開區(qū)縣城、全面放開中心鎮(zhèn)”為原則，避免落戶人群過分集中在主城，合理城鎮(zhèn)人口布局。
2.制度體系
一是堅持就業(yè)前提自愿進城落戶。只要在主城區(qū)工作5年以上、區(qū)縣城工作3年以上就可在合法穩(wěn)定住所遷移入戶。進城落戶充分尊重農民工意愿，其農村的土地承包經營權和宅基地使用權是否退出、怎樣退出，完全由進城落戶居民自主決定。
二是就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、教育等城鎮(zhèn)居民權益福利一步到位。農民工落戶進城即可平等獲得城市居民應有的全部福利待遇。就業(yè)方面，將進城落戶居民納入城鎮(zhèn)就業(yè)服務體系，分類開展就業(yè)培訓，予以創(chuàng)業(yè)扶持。住房方面，進城落戶居民購買普通商品房同等享受相關稅費減免或納入公租房保障。養(yǎng)老、醫(yī)療方面，嚴格按城鎮(zhèn)職工標準，由用工單位依法足額繳納社會保險費用。教育方面，隨遷子女享受城市義務教育，就近免費入學，平等接受各階段教育。
三是保留進城落戶居民在農村的相關權益。農村居民進城落戶后，在退出土地前，可以繼續(xù)享受與土地相關的種糧直補、農資綜合補貼、良種補貼、征地補償收益權等9項待遇。同時在規(guī)定期內予以保留與農民身份相關的家電下鄉(xiāng)補貼、農村生育政策、計生獎勵扶助等26項待遇。
四是保障自愿退地者的相關權益。進城落戶居民可以自愿退出農村土地。對自愿退出的宅基地，復墾成為耕地并形成“地票”，通過農村土地交易所進行交易，凈收益的85%歸農民所有，15%歸集體經濟組織所有，探索了一條提高農村資源配置效率、保障農民利益權益的有效通道。對自愿退出的承包地，或流轉給親戚朋友，或流轉給經營大戶、專業(yè)合作組織，確保不閑置、不撂荒。
五是依法分解、合理分擔改革成本。據(jù)測算，改革第一階段300多萬人約需成本4000億元，具有多主體和長周期分攤的兩個特點，大體由政府、用工企業(yè)、社會三方面各承擔1/3，分別分擔1000多億元，并且大部分改革成本并不需要一次性即期支付，是一個長周期平衡過程。政府主要承擔城市擴張過程中基礎設施和公共服務的投入，靜態(tài)的年度增量100來億，不會對財政有太大的壓力；用工企業(yè)主要是依法承擔轉戶農民工參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險的新增繳費部分；農民工承擔個人繳費部分；房地產商等社會主體承擔退出宅基地所需成本，通過地票交易市場化機制實現(xiàn)平衡。
3.改革成效
4年來，重慶農民工戶籍制度改革總體進展順利，符合改革的預期。一是總量結構基本合理。累計進城落戶396.3萬人，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到40.3%，提高11個百分點。其中農民工及其家屬轉戶304萬人，占轉戶總數(shù)的76.9 %，體現(xiàn)了以農民工為進城落戶主體。二是居住地結構基本合理。在主城區(qū)、遠郊區(qū)縣城、小城鎮(zhèn)居住分別為27.8%、27.3%、44.9%，符合3：3：4預期。三是年齡結構基本合理。16歲至60歲的轉戶人員達256萬人，占54.8%，總體上以勞動年齡階段農民工及其新生代為轉戶主體。四是轉戶居民權益保障到位。轉戶居民養(yǎng)老保險參保率達86.2%，醫(yī)療保險參保率93.7%，17.8萬轉戶困難群眾享受城市低保；2013年公辦義務教育學校共接收5.9萬名轉戶居民子女就近免費入學；累計6.9萬戶轉戶居民和農民工成功申請公租房，配租比44.62%。
（二）地票制度改革
為盤活農村閑置、廢棄建設用地，實現(xiàn)保護耕地和增加農民收入的目標，借鑒增減掛鉤政策原理，重慶開展了地票制度設計。
1.基本思路
以耕地保護和實現(xiàn)農民土地財產價值為目標，建立市場化復墾激勵機制，引導農民自愿將閑置、廢棄的農村建設用地復墾為耕地，形成的指標在保障農村自身發(fā)展后，節(jié)余部分以地票方式在市場公開交易，可在全市城鄉(xiāng)規(guī)劃建設范圍內使用。
2.制度體系
一是自愿復墾。在住有所居前提下，農戶或農村集體經濟組織自愿申請復墾。復墾實施中，以權證為建設用地合法依據(jù)，以二調圖版為復墾范圍控制依據(jù)，以驗收實測為面積確認依據(jù)，嚴格按復墾工程規(guī)范設計施工，嚴格執(zhí)行驗收程序和標準。
二是公開交易。按照公開、公平、公正的原則，地票統(tǒng)一在農村土地交易所采用掛牌、拍賣等市場交易方式，公開發(fā)布交易信息、公正組織交易活動、公平對待交易主體，交易過程公開透明。城鄉(xiāng)法人、具有獨立民事能力的自然人及其他組織，均可平等競購地票。
三是收益歸農。地票價款扣除復墾成本后，全部收益歸“三農”所有。宅基地收益由農戶和集體經濟組織按85:15比例分享。設定最低交易保護價，保障農戶收益不低于12萬元/畝，集體經濟組織收益不低于2.1萬元/畝。復墾形成的耕地所有權不變，仍歸農村集體經濟組織所有，原則上由原農戶承包使用和管護。
四是價款直撥。由農村土地交易所委托銀行，直接將農戶和集體經濟組織應得價款注入其賬戶，有效防范了地票收益被擠占、截留、挪用等風險。
五是依規(guī)使用。地票生產、使用各環(huán)節(jié)須符合土地利用、城鄉(xiāng)建設規(guī)劃，城市規(guī)劃區(qū)內的農村建設用地不納入復墾，不在城市規(guī)劃建設范圍外使用地票，地票的落地仍遵守現(xiàn)行土地征收、轉用、出讓制度。
3.改革成效
一是有效盤活了農村閑置廢棄建設用地，增加了耕地。全市地票類復墾面積達到15萬畝，城鎮(zhèn)使用地票新增建設用地8.6萬畝，實現(xiàn)先補后占、占補平衡。
二是建立了以城帶鄉(xiāng)的市場化通道，支持了農民增收和新農村建設。地票提升了農村特別是偏遠地區(qū)農村建設用地價值，促進了農村資本、要素等市場發(fā)育，使欠發(fā)達地區(qū)農民通過承擔耕地保護義務，分享到發(fā)達地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展成果。同時，地票為高山生態(tài)扶貧搬遷、農民新村建設、農村危舊房改造、采煤沉陷區(qū)治理、地質災害搬遷等建立了資金籌集渠道。
三是實現(xiàn)人地聯(lián)動，促進了區(qū)域協(xié)調發(fā)展。地票運行順應“產業(yè)跟著功能定位走、人口跟著產業(yè)走、建設用地跟著人口和產業(yè)走”的要求，以市場化方式引導建設用地“人走地減”，優(yōu)化區(qū)域建設空間布局，有利于實現(xiàn)我市五大功能區(qū)協(xié)調發(fā)展的戰(zhàn)略目標。目前，72%的地票來源于渝東南、渝東北“兩翼”地區(qū)，促進了農業(yè)空間集聚和生態(tài)功能恢復，97%的地票落地于“一圈”大都市區(qū)。城鄉(xiāng)居民收入比從2006年4:1調整為2013年3:1。
截止2014年7月底，重慶市累計開展地票類農村集體建設用地復墾14.99萬畝，涉及18.74萬戶農戶，交易地票13.74萬畝，金額279.12億元，每畝均價20.31萬元，惠及17.2萬戶農戶；地票落地使用8.93萬畝；用地票質押貸款5609畝，金額8.17億元。
（三）農村產權抵押融資改革
為盤活“沉睡”農村資源，重慶市于2010年11月正式啟動了農村產權抵押融資改革探索。
1.基本思路
在不損害農民利益、不改變農村土地所有權性質、不改變土地用途的前提下，量化農村土地承包經營權、農村居民房屋和林權等農村資產相關權益的價值，積極推動金融機構開展農村產權抵押融資業(yè)務，盤活現(xiàn)行體制下難以抵押融資的“沉睡”農村資源，增加支持“三農”發(fā)展的融資投入，并綜合保障以涉農借款人為主的相關參與主體利益。
2.制度體系
一是明確融資范圍。開展農村產權抵押融資的抵押物包括：農村土地承包經營權、農村居民房屋、林權、大中型農機具、農村小型水利設施（庫、塘、堰）、農民對集體資產股份占有權、農村經營性集體建設用地、地上種植（養(yǎng)殖）物及附屬設施、農村建設用地復墾指標、地票、保單等。
二是創(chuàng)新融資模式。支持借款主體將農村產權及相關資產抵押給金融機構作為還款保證，或抵押給擔保機構，由擔保機構為借款主體向金融機構提供融資擔保，實現(xiàn)融資。
三是健全政策支撐體系。從2010年下半年起，重慶市陸續(xù)出臺相關文件，構建政策支撐體系。市政府下發(fā)了《關于加快推進農村金融服務改革創(chuàng)新的意見》；隨后，市政府辦公廳下發(fā)了實施意見，市金融辦又會同各部門出臺了抵押實施細則；市財政局出臺了風險補償資金管理暫行辦法；市高院在系統(tǒng)內下發(fā)了《關于為推進農村金融服務改革創(chuàng)新提供司法保障的意見》，從司法方面對“三權”抵押設定的有效性予以明確；市人大在《重慶市實施<中華人民共和國農民專業(yè)合作社法>辦法》中，明確了鼓勵金融機構開展“三權”抵押業(yè)務。2014年2月，市政府出臺《關于加快推進農村產權抵押融資工作的意見》，將“三權”拓寬為農村產權。目前重慶農村產權抵押融資政策支撐體系已初步形成。
四是構建配套工作機制。重慶市通過完善權屬登記管理體系、健全資產評估體系、優(yōu)化抵押登記服務體系、建立完善資產流轉處置機制、風險分擔補償機制、營造良好的融資環(huán)境等六個方面，創(chuàng)新構建了農村產權抵押融資改革的配套工作機制。為鼓勵銀行、擔保等機構開展農村產權抵押融資，重慶市設立了專項風險補償資金，由市、區(qū)（縣）兩級財政按規(guī)定對貸款本息損失予以專項風險補償，其中市級財政承擔20%，各區(qū)縣財政承擔15%，并將風險補償資金兌現(xiàn)時限縮短為1年，現(xiàn)市級財政農村“三權”風險補償資金規(guī)模已達8000萬元。
3.改革成效
農村產權抵押融資不良率僅0.11%，實現(xiàn)了風險可控，有效盤活了農村沉睡資源，有力支持了“三農”發(fā)展。
截至2014年6月末，全市累計實現(xiàn)農村產權抵押融資568.75億元，其中發(fā)放農地貸款93.65億元，占比16.47%；農房貸款110.41億元，占比19.41%；林權貸款171.94億元，占比30.23%；其他創(chuàng)新貸款124.35億元，占比21.86%；農戶小額貸款68.40億元，占比12.03%。
（四）綜改成效初步顯現(xiàn)
一是發(fā)展躍上新臺階。2006—2013年重慶經濟總量由3907億元增加到12656億元，人均地區(qū)生產總值達到42795元，非農產業(yè)增加值比重達到92.1%，城鎮(zhèn)化率上升至58.3%。是歷史上增長最快的時期。
二是改革實現(xiàn)新突破。圍繞三條主線開展改革探索，農民工戶籍制度改革、地票制度、公租房建設、微型企業(yè)發(fā)展等多項改革創(chuàng)新獲得國家發(fā)展改革委、國土資源部等相關部委的高度認可，并作為國家綜合配套改革試驗區(qū)可推廣應用的經驗上報。城鄉(xiāng)區(qū)域差距逐步縮小，城鄉(xiāng)居民收入比由2006年的3.6︰1降至2012年3︰1，“一圈”與“兩翼”人均GDP之比由2006年的2.5︰1下降到2.1︰1。
三是民生增添新實惠。城鄉(xiāng)公共服務均等化進程提速，教育、衛(wèi)生、文化、體育等社會事業(yè)全面發(fā)展，城鄉(xiāng)社會保障實現(xiàn)制度全覆蓋、待遇標準穩(wěn)步提高，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入由2006年的11570元增加到2013年的26850元，農村居民人均純收入由2006年的2873元增加到2013年的8332元。
三、改革的經驗體會
一是必須堅持以人為本的改革理念。以人為本、符合最廣大人民群眾的愿望和利益，是改革能否取得成功、檢驗改革成效的關鍵。重慶市農民工戶籍制度改革、創(chuàng)設地票制度、建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社保體系等重點改革，政策設計上都貫徹了讓全體人民共享改革發(fā)展成果的要求，使改革有了廣泛的群眾基礎，也充分調動了人民群眾和基層推進改革的積極性、創(chuàng)造性。
二是必須堅持立足實際。重慶仍處于欠發(fā)達階段、屬于欠發(fā)達地區(qū)，又在中等省的范圍內開展全域統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗，較之于成都等地區(qū)，基礎更薄弱、難度更大，既要處理好城市與城郊的關系，更要立足市情，處理好大城市與大農村、大山區(qū)的關系，構建起大城市帶大農村的制度體系。要發(fā)展改革兩手抓、兩不誤，通過發(fā)展增強統(tǒng)籌改革的能力，通過改革增添經濟發(fā)展的活力。
三是必須堅持綜合配套改革。改革已進入啃“硬骨頭”的攻堅階段，單兵突進已經不能解決復雜問題。必須綜合考慮和協(xié)調各方面利益與矛盾，注重改革的漸進性和關聯(lián)性，配套推進相關改革。比如農民工戶籍制度改革，就與地票、公租房、微型企業(yè)、社會保障等改革相互銜接，形成合力，取得了良好效果。注重頂層設計點面結合，在做好頂層設計和統(tǒng)籌規(guī)劃的同時，積極開展改革試點，實現(xiàn)點上突破和以點帶面。
四是必須堅持改革創(chuàng)新的勇氣與依法實施的智慧相結合。改革既要先行先試，也要依法辦事。要堅持法制思維和法治方式，充分利用現(xiàn)有法律框架下的改革空間，充分調動各級政府和部門的改革熱情，以敢闖的勇氣和會闖的睿智，開展改革創(chuàng)新，同時也以改革創(chuàng)新推動立法和修法。
四、重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革深化的思路
黨的十八屆三中全會明確提出了“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制”的要求，重慶市委把“深化統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革”作為25項重點改革專項之一，全面推進實施。
（一）總體思路
深入貫徹黨的十八屆三中全會精神，按照市委關于全面深化改革的部署和要求，鞏固前階段改革試點成果，著力完善體制機制，以城鄉(xiāng)發(fā)展一體化為方向，圍繞農業(yè)現(xiàn)代化、新型城鎮(zhèn)化、要素市場化三大核心任務加快推進各項改革，繼續(xù)深化解決“人往那里去？地如何處理？錢從哪里來？”三大問題。完成改革試驗總體方案各項任務，形成比較完善的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)制度體系，為建成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的直轄市奠定制度基礎。
（二）主要任務
1.深化解決“人往那里去”的問題
(1)設立功能區(qū)域，實現(xiàn)人口與經濟集聚的基本平衡。按照黨的十八屆三中全會要求“加快實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，推動各地區(qū)嚴格按照主體功能定位發(fā)展”，按照資源環(huán)境承載能力和發(fā)展實際，將重慶全域劃分為功能核心區(qū)、拓展區(qū)、城市發(fā)展新區(qū)和渝東北、渝東南兩大生態(tài)區(qū)，針對各功能區(qū)制定分類的產業(yè)、財政、土地、環(huán)境、考核和人口政策，強化拓展區(qū)和城市發(fā)展新區(qū)的經濟功能，切實加大兩個生態(tài)區(qū)的涵養(yǎng)保護力度。制定鼓勵政策，使拓展區(qū)和城市發(fā)展新區(qū)吸引兩大生態(tài)區(qū)人口，推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快發(fā)展，同時也提高了生態(tài)區(qū)人均占有資源的水平，使人口與經濟的平衡水平不斷提升，實現(xiàn)區(qū)域功能協(xié)調發(fā)展 (見表2) 。
(2)繼續(xù)深化戶籍制度改革。暢通農業(yè)轉移人口進城落戶通道，以就業(yè)為前提，優(yōu)先解決進城時間長、就業(yè)能力強，適應城鎮(zhèn)產業(yè)轉型升級和市場競爭環(huán)境的農業(yè)轉移人口和其他常住人口進城落戶。建立居住證制度，調整進城落戶準入條件，優(yōu)化不同區(qū)域戶口遷移政策，促進人口梯度轉移、合理分布。提升城鎮(zhèn)人口承載能力，大力推進公共服務均等化，建立完善全市統(tǒng)一的基本公共服務設施配置標準，促進基本公共服務設施布局、供給規(guī)模與人口分布相適應。統(tǒng)籌解決好轉戶居民城鎮(zhèn)就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、教育等問題。依法保護農業(yè)轉移人口的宅基地、承包地、林地以及集體財產收益分配權等權益，以市場化方式妥善處置夾心房、連體房復墾難等問題，讓自愿退地農民得到公平、合理的補償。健全改革成本由政府、企業(yè)和轉戶居民共同分擔機制。
2.深化解決地怎樣處理的問題
(1)著力完善農村產權制度。保障農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。全面完成農村集體經濟組織所有的全部資金、資產、資源的清產核資，依法依規(guī)進行權屬界定，辦理或完善有關產權手續(xù)，建立健全管理臺帳。選擇資產量較大、工作基礎較好、積極性較高的農村集體經濟組織，按照“全面清理、明晰歸屬、量化確權、依法治理、合理分配、健全制度”的思路，穩(wěn)妥開展農村集體資產量化確權改革試點，探索各類集體資產量化確權的具體實現(xiàn)形式，盤活集體資產資源，增加農民財產性收入。
(2)推進地票制度改革。完善地票使用及交易機制，推行分區(qū)域差異化地票制度，完善地票掛牌、拍賣交易機制，有效銜接地票供需，健全地票價格調控機制，力爭逐步達到每年交易地票5萬畝左右。建立完善“三農”權益保障機制，堅持自愿復墾原則，嚴格公示制度，保障農民和集體經濟組織權益，堅持農村建設用地和宅基地騰退地票優(yōu)先保障農村發(fā)展用地。構建農村綜合產權交易服務體系，建立市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級交易市場平臺，把重慶農村土地交易所建成市級農村綜合產權交易平臺，積極推進農村承包地經營權、林權進場公開流轉交易，探索推進農村集體資產、集體經濟組織股權、“三權”抵押物處置、養(yǎng)殖水面經營權、農村“四荒地”使用權、農業(yè)設施裝備、農業(yè)知識產權、林木及林產品等交易。適時開展農村集體經營性建設用地使用權流轉和農房轉讓試點。出臺重慶市農村產權交易管理辦法，建立健全農村綜合產權交易監(jiān)管機制，培育發(fā)展市場中介服務體系。
(3)著力構建新型農業(yè)經營體系。建立全產業(yè)鏈的、以工農聯(lián)盟為基礎的新型農業(yè)綜合產業(yè)經營體系（見下圖）。從圖中顯示，通過農民自愿組建的農業(yè)公司與城市公司共同組建股份公司，形成從種植、加工、包裝、物流、銷售全過程鏈條。同時，城市公司以綜合訂單方式向前端提供產品需求信息，技術支持，管理支持和資金注入。股份公司共同享受全產業(yè)鏈的綜合利潤。
通過這種模式，將農民從純粹的種植業(yè)上解放出來，也具體的體現(xiàn)“以工哺農，以城帶鄉(xiāng)”，帶動農民邁入農業(yè)現(xiàn)代化。同時，鼓勵承包經營權在公開市場上規(guī)范有序地向專業(yè)大戶、家庭農場、農民合作社、農業(yè)企業(yè)流轉。分類制定家庭農場經營標準，加大財政、金融和稅收優(yōu)惠力度，積極探索家庭農場（經營大戶）適度規(guī)模經營機制。創(chuàng)新農民合作社管理服務機制，構建農業(yè)社會化服務機制，建立區(qū)域性專業(yè)化農技推廣服務機構，推行農業(yè)全程社會化服務試點，探索政府購買農業(yè)公共服務。進一步完善農業(yè)補貼、保險、擔保政策。
3.深化解決“錢從哪里籌集”的問題
完善農村金融服務體系。完善農村產權抵押融資機制，在堅持不改變土地集體所有性質、不改變土地用途和不損害農民土地承包權益的前提下，不斷擴大農村產權抵押融資范圍，將農村土地承包經營權、農村居民房屋、林權、大中型農機具、農村小型水利設施、農民對集體資產股份占有權、農村經營性集體建設用地、地上種植（養(yǎng)殖）物及附屬設施、農村建設用地復墾指標、地票、保單等納入抵押范圍。試點并逐步推廣土地收益保證貸款。探索引導有融資需求的農戶組建合作性非盈利性的村級金融服務組織，或依托農民合作社組建金融服務組織，為農戶向銀行申請農村產權抵押貸款提供農村產權托管、風險代償及資產處置服務。積極穩(wěn)妥地推動農村資金互助社等新型農村合作金融組織規(guī)范發(fā)展。研究制定財稅支持政策，加大對“三農”信貸及擔保投入較大、融資利率及費率較低的金融機構扶持力度。引導銀行業(yè)金融機構切實下調新型農業(yè)經營主體貸款利率。不斷完善農村金融服務的正向激勵機制，充分調動“三農”信貸投放積極性。創(chuàng)新“三農”保險品種，推動發(fā)展地方特色優(yōu)勢農產品保險，研究建立農業(yè)保險大災風險分散機制。
