公共數(shù)據(jù)是數(shù)據(jù)要素中最重要的資源之一，兼具“治理要素”與“生產(chǎn)要素”雙重屬性，在推動經(jīng)濟社會發(fā)展和國家治理能力現(xiàn)代化中具有重要作用。我國高度重視公共數(shù)據(jù)資源的開發(fā)和應用，將其視為提升公共服務水平、推動數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展、提升國家治理能力的重要方式。2022年12月印發(fā)的《中共中央 國務院關于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》(以下簡稱“數(shù)據(jù)二十條”)對公共數(shù)據(jù)的共享開放和開發(fā)利用作出重要部署，強調(diào)要“推進實施公共數(shù)據(jù)確權授權機制”。2024年4月，國家發(fā)展改革委辦公廳、國家數(shù)據(jù)局綜合司印發(fā)的《數(shù)字經(jīng)濟2024年工作要點》明確，加快構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎制度，推動落實“數(shù)據(jù)二十條”。加大公共數(shù)據(jù)開發(fā)力度，進一步釋放數(shù)據(jù)要素價值。這使得公共數(shù)據(jù)開發(fā)開放與流通使用，以及公共數(shù)據(jù)授權運營進入快車道，數(shù)據(jù)要素市場“蓄勢待發(fā)”。

　　公共數(shù)據(jù)授權運營，指以公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用為目的，授權特定運營主體對公共數(shù)據(jù)進行加工，形成數(shù)據(jù)產(chǎn)品與服務提供給市場與社會。目前，全國多個省份持續(xù)探索實踐公共數(shù)據(jù)授權運營形式，其中，北京、上海、廣東、海南等20多個省份已出臺規(guī)范性文件，為本地區(qū)公共數(shù)據(jù)授權運營實踐工作提供政策支撐和法規(guī)保障。比如，北京市以金融領域為先行試點，率先建立“金融公共數(shù)據(jù)專區(qū)”，匯集公積金、稅務、社保等金融公共數(shù)據(jù)，實現(xiàn)金融公共數(shù)據(jù)在不同場景中的應用。今年4月，河北省石家莊市公共數(shù)據(jù)運營試點首個場景“婚信寶”正式落地，為保險、金融行業(yè)提供婚姻公共數(shù)據(jù)，探索在風險預警與識別、家庭財產(chǎn)分割與繼承、社會關系篩查等方面提供服務。

　　近年來，公共數(shù)據(jù)授權運營創(chuàng)新實踐賦能經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展，取得了多項成果。但還存在數(shù)據(jù)確權與開放制度頂層設計不完善、公共數(shù)據(jù)開放范圍待明確等問題，亟須從制度頂層設計、政策指引、具體規(guī)則等方面給予完善。

　　積極推動公共數(shù)據(jù)授權運營制度頂層設計。一方面，持續(xù)推動數(shù)據(jù)基礎制度建設，不斷完善和優(yōu)化頂層制度設計，形成統(tǒng)一明確的關于公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用、數(shù)據(jù)產(chǎn)權確權、數(shù)據(jù)流通合規(guī)、收益分配等重大問題的制度指引，構(gòu)建系統(tǒng)完整、科學合理、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)基礎制度體系;另一方面，繼續(xù)深入探索地方“先行先試”，試構(gòu)建地方公共數(shù)據(jù)授權運營體制機制，借由地方授權運營的立法試驗，總結(jié)經(jīng)驗并形成可復制可推廣的方案，為中央層面立法準備制度基礎與必要條件，確保統(tǒng)一性立法更具有普適性。

　　明確公共數(shù)據(jù)授權運營的分類分級標準。高質(zhì)量的公共數(shù)據(jù)供給是分析使用公共數(shù)據(jù)、釋放其巨大要素市場價值的前提。明確授權運營的數(shù)據(jù)范圍，制定相應的公共數(shù)據(jù)分類分級方案，可以確保不同條件的公共數(shù)據(jù)進行不同程度、不同類型的授權運營。從這個角度看，公共數(shù)據(jù)授權運營的分類分級對提升授權運營效率、保障公共數(shù)據(jù)授權運營安全具有重大意義。數(shù)據(jù)分類是分級的基礎。目前，各地實踐中采用的分類標準不一，用以滿足不同需求場景。具體而言，凡涉及國家秘密、商業(yè)秘密、國家安全、個人隱私或其他涉密的公共數(shù)據(jù)都屬于禁止授權運營的公共數(shù)據(jù)。針對受限開放的公共數(shù)據(jù)，應在科學性、系統(tǒng)性分類原則指導下，根據(jù)授權運營需要，結(jié)合公共數(shù)據(jù)的來源、內(nèi)容、屬性和特點，充分考慮公共授權運營中的公益性與經(jīng)營性、公共服務職能與資產(chǎn)增值之間制度構(gòu)建的平衡而進行分類。數(shù)據(jù)分級是依據(jù)公共數(shù)據(jù)重要性或影響程度進行定級，從而保護相關主體權益和公共數(shù)據(jù)安全。一方面，要對數(shù)據(jù)要素的分類分級管理規(guī)范立法，授權專門數(shù)據(jù)機構(gòu)進行全國性整體統(tǒng)籌，由各地區(qū)、行業(yè)、單位根據(jù)業(yè)務范圍實踐需求具體實施，實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)規(guī)范化分級分類;另一方面，可以通過明確公共數(shù)據(jù)授權運營分級分類標準工作，強化公共數(shù)據(jù)開放質(zhì)量管理，推動數(shù)據(jù)要素規(guī)范化、標準化采集與動態(tài)更新，不斷提高公共數(shù)據(jù)供給質(zhì)量。同時，要加強公共數(shù)據(jù)供給、流通、應用全過程安全保障，確保公共數(shù)據(jù)來源可確認、使用范圍可界定、流通過程可追溯。

　　創(chuàng)新公共數(shù)據(jù)授權運營體制機制。公共數(shù)據(jù)授權運營是釋放公共數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素價值、培育數(shù)據(jù)要素市場的核心推動力量。創(chuàng)新公共數(shù)據(jù)授權運營機制，應著重研究授權運營機制中的重點行動要素。首先，加快研究公共數(shù)據(jù)資源價格形成機制。堅持“價格市場決定、流動自主有序、配置高效公平”的總體原則，建立全面、準確、及時反映數(shù)據(jù)要素成本、價值和供需關系，以及適配數(shù)據(jù)要素獨特規(guī)律和符合當前我國國情的公共數(shù)據(jù)價格形成和收益分配機制。其次，授權運營的收益合理分配是機制實現(xiàn)的基礎。結(jié)合授權運營的不同目的，探索建立公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)治理投入和收益分配機制。按照“誰投入、誰貢獻、誰受益”的原則，依法依規(guī)維護各相關主體數(shù)據(jù)資產(chǎn)權益。通過公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)運營公司對公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)進行專業(yè)化運營，推動公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)開發(fā)利用和價值實現(xiàn)。尊重公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)價值再創(chuàng)造、再分配，支持數(shù)據(jù)資產(chǎn)使用權利各個環(huán)節(jié)的投入有相應回報，從而激發(fā)各方協(xié)作的積極性。推動公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)收益按照授權許可約定向提供方進行按比例分成，保障公共數(shù)據(jù)各相關利益方依法依規(guī)獲取各自的收益。最后，運用各種專業(yè)技術服務提升公共數(shù)據(jù)運營與治理水平，實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品價值化。在公共數(shù)據(jù)授權運營制度設計中，應明確公共數(shù)據(jù)運營的授權管理主體及職責、公共數(shù)據(jù)管理、授權模式及運營單位資質(zhì)、授權管理程序、收益分配機制、安全保障、運營評估標準等，規(guī)范公共數(shù)據(jù)授權、加工、經(jīng)營、安全監(jiān)管等流程。

　　持續(xù)優(yōu)化公共數(shù)據(jù)開放平臺功能。公共數(shù)據(jù)授權運營平臺建設是數(shù)據(jù)要素流通和應用的重要數(shù)據(jù)基礎設施。目前，各地試點均積極推動公共數(shù)據(jù)平臺建設，形成了不同類型的平臺建設模式。如成都、青島等建立統(tǒng)一公共數(shù)據(jù)運營服務平臺;北京、貴州、上海等地采取以區(qū)域內(nèi)大數(shù)據(jù)交易所平臺與本地區(qū)公共數(shù)據(jù)開放平臺相結(jié)合的平臺運營模式;海南建立了集合公共數(shù)據(jù)資源加工、管理、流通、交易全流程服務一體化的公共數(shù)據(jù)綜合服務平臺。目前，我國公共數(shù)據(jù)授權運營平臺建設已積累了一些實踐經(jīng)驗，下一步，應持續(xù)優(yōu)化公共數(shù)據(jù)開放平臺功能。首先，完善現(xiàn)有公共數(shù)據(jù)平臺備案機制，制定統(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)開放平臺管理制度，滿足社會公眾多樣化的搜索需求。其次，強化公眾與平臺之間的互動，促進公眾對公共數(shù)據(jù)授權運營的認知、理解與使用，吸納公眾參與公共數(shù)據(jù)授權運營，將公共數(shù)據(jù)授權運營成果與經(jīng)驗進行社會化共享。

　　加強公共數(shù)據(jù)安全運營保障。由于公共數(shù)據(jù)體量巨大，涉及眾多個人相關信息和數(shù)據(jù)，所以公共數(shù)據(jù)授權運營應在保障公民個人信息權利和公共信息安全的前提下展開。首先，加強授權入口環(huán)節(jié)管理，規(guī)范授權運營流程。其次，針對公共管理數(shù)據(jù)，應當明確特定層級數(shù)據(jù)管理部門作為統(tǒng)一授權單位;對于公共服務數(shù)據(jù)，應當在數(shù)據(jù)管理部門的安全審查前提下進行備案后開展授權運營。最后，明確授權運營主體資質(zhì)要求，并堅持“數(shù)據(jù)可用不可見”原則。

　　充分保障公共信息與個人信息安全。著力細化公共數(shù)據(jù)授權運營流程，加強合規(guī)監(jiān)控。有效的風險監(jiān)測和安全防護機制對保障個人信息權利與公共信息安全尤為重要。要對公共數(shù)據(jù)進行風險監(jiān)測和安全防護，建立預防、預警和應急處理機制。具體可以通過強化各環(huán)節(jié)數(shù)據(jù)安全責任制度，建立預警與應急處理機制，健全風險評估安全機制，實施數(shù)據(jù)安全技術防護，加強各環(huán)節(jié)相關人員安全監(jiān)管等機制，形成監(jiān)管合力，從而促進公共數(shù)據(jù)安全、合規(guī)、高效開發(fā)利用，加快推動數(shù)字經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展。

　　(作者單位：河北省社會科學院法學所)