黨的二十屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》)提出，城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國(guó)式現(xiàn)代化的必然要求。必須統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，全面提高城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、治理融合水平，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)，縮小城鄉(xiāng)差別，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展。

　　當(dāng)前，解決經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中面臨的總需求不足問(wèn)題，要以城市化為根本之策。由此，不僅能有效緩解短期增長(zhǎng)壓力，而且將釋放中長(zhǎng)期增長(zhǎng)潛力。

　　結(jié)合當(dāng)前形勢(shì)，以下兩個(gè)判斷值得關(guān)注。

　　第一，我國(guó)城市化明顯滯后于工業(yè)化，成為最大的結(jié)構(gòu)性失衡。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，發(fā)達(dá)國(guó)家工業(yè)化率達(dá)到峰值時(shí)，城市化率一般達(dá)到70%左右的水平。比如，美國(guó)1956年工業(yè)化率達(dá)到39.1%的峰值，當(dāng)時(shí)其城市化率為67.8%;日本1970年工業(yè)化率達(dá)到46.7%的峰值，當(dāng)時(shí)其城市化率為71.9%。中國(guó)工業(yè)化率在2011年達(dá)到峰值，但當(dāng)時(shí)常住人口城市化率僅為50.5%，戶(hù)籍人口城市化率就更低。目前，我國(guó)進(jìn)入工業(yè)化后期，但城市化仍處于發(fā)展中期。2023年，我國(guó)常住人口城市化率為66.16%，而戶(hù)籍人口城市化率僅為48.3%，兩者相差約18個(gè)百分點(diǎn)。

　　第二，以城市化為主線(xiàn)解決國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的短期和中長(zhǎng)期問(wèn)題。比如，房地產(chǎn)市場(chǎng)，盡管問(wèn)題與情況有所改善，但是3億農(nóng)民工的住房問(wèn)題尚未“解凍”，由此，房地產(chǎn)刺激政策全面釋放需求的功能是有限的。再如，上半年推出了“以舊換新”等消費(fèi)促進(jìn)政策，但1—9月家電等價(jià)格同比下降1%，說(shuō)明發(fā)放消費(fèi)券、“以舊換新”等政策尚未達(dá)到預(yù)期效果。抓住總需求不足的突出矛盾，需要牢牢抓住城市化這條主線(xiàn)。

　　未來(lái)1—2年，基本解決農(nóng)民工市民化問(wèn)題

　　農(nóng)民工為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)，但農(nóng)民工尚未真正融入城市，直接制約了內(nèi)需潛力的釋放。2023年，全國(guó)農(nóng)民工總量為2.98億人，而農(nóng)民工月均收入4780元，僅相當(dāng)于城鎮(zhèn)職工月均收入的47.5%。相當(dāng)一部分農(nóng)民工既回不了農(nóng)村，也融入不了城市，面臨較大的養(yǎng)老、醫(yī)療與子女教育壓力，導(dǎo)致農(nóng)民工的儲(chǔ)蓄率高達(dá)70%，是城市居民的2倍。

　　2023年，我國(guó)外出農(nóng)民工平均年齡為38.9歲，1980年及以后出生的新生代農(nóng)民工已成為外出農(nóng)民工的主體，對(duì)落戶(hù)城市的需求日趨強(qiáng)烈。目前，總體上看，有條件來(lái)基本解決這個(gè)問(wèn)題。如果按最寬泛的口徑估算，農(nóng)民工市民化涉及的綜合成本(人均公共成本15.59萬(wàn)元)，需要投入各類(lèi)資本46萬(wàn)億元左右;如果按中等口徑估算，即與農(nóng)民工市民化相關(guān)的直接成本(人均直接成本10萬(wàn)元)，需要投入30萬(wàn)億元左右;如果按最窄口徑估計(jì)，即農(nóng)民工基本公共服務(wù)成本(人均成本5萬(wàn)元)，需要投入15萬(wàn)億元。

　　為此，建議未來(lái)1—2年，全面取消城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化重大突破;全面實(shí)行與基本公共服務(wù)直接掛鉤的居住證制度，使得規(guī)模巨大的農(nóng)民工群體在城市留得住、過(guò)得體面。

　　推進(jìn)農(nóng)民工市民化，關(guān)鍵是讓農(nóng)民帶著土地收入進(jìn)城。目前，農(nóng)民以及農(nóng)民工在農(nóng)村的宅基地難以形成市場(chǎng)，配置低效。有研究表明，若進(jìn)行市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，每年宅基地轉(zhuǎn)換的市場(chǎng)價(jià)值合計(jì)約4.4萬(wàn)億元。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)將使得農(nóng)村居民可支配收入提升34%，將使得城鄉(xiāng)居民可支配收入比由2.38∶1縮小至1.77∶1。為此，建議在嚴(yán)格的土地規(guī)劃管理、嚴(yán)格的土地用途管制這“兩個(gè)嚴(yán)格”的前提下，推動(dòng)農(nóng)村土地資源尤其是宅基地資源由市場(chǎng)決定配置，以使廣大農(nóng)民享受土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。同時(shí)，加快推動(dòng)城鄉(xiāng)之間人員、土地、資金等要素雙向自由流動(dòng)，使農(nóng)村成為吸引要素流入的重要領(lǐng)域。

　　未來(lái)3—5年，基本解決城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)短板

　　城市化進(jìn)程與社會(huì)保障水平直接相關(guān)。我國(guó)城市化滯后于工業(yè)化的一個(gè)重要原因在于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)仍存在較大差距。有研究表明，我國(guó)目前的收入再分配政策使基尼系數(shù)僅下降10%左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于大部分歐洲國(guó)家20%—40%的下降幅度。城鄉(xiāng)社會(huì)保障支出結(jié)構(gòu)不平衡加大城鄉(xiāng)收入差距。2022年，我國(guó)企業(yè)退休職工每月人均基本養(yǎng)老金水平為3148.6元，而城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金為每人每月205元，兩者相差約15倍。有研究表明，在當(dāng)前城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，農(nóng)民工的消費(fèi)被抑制了約23%;如果通過(guò)城市化并實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，把1.8億農(nóng)民工的消費(fèi)潛力釋放出來(lái)，每年預(yù)計(jì)可新增2萬(wàn)億元以上的消費(fèi)需求。

　　推動(dòng)城市化進(jìn)程，根本舉措在于推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。為此，建議把補(bǔ)齊基本公共服務(wù)短板作為一攬子增量政策的重中之重。未來(lái)3—5年，在加大財(cái)政支出結(jié)

　　構(gòu)調(diào)整中，要加大社會(huì)保障等基本公共服務(wù)的投入力度。

　　未來(lái)5—10年，以城市化帶動(dòng)形成以服務(wù)型消費(fèi)為主的消費(fèi)結(jié)構(gòu)

　　城市是消費(fèi)的主要載體，尤其是服務(wù)型消費(fèi)的主要場(chǎng)景。2023年，農(nóng)村居民服務(wù)型消費(fèi)額僅為城鎮(zhèn)居民的45%。初步測(cè)算，城市化率每提升1個(gè)百分點(diǎn)，將釋放1000億元的服務(wù)型消費(fèi)需求。

　　與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體相比，我國(guó)服務(wù)型消費(fèi)仍有相當(dāng)大的升級(jí)空間。2023年，我國(guó)人均GDP約為1.27萬(wàn)美元，與美國(guó)1980年的水平相當(dāng);但同年，我國(guó)服務(wù)型消費(fèi)占比為45.21%，低于美國(guó)當(dāng)年9個(gè)百分點(diǎn)。如果加大政府在城市教育、醫(yī)療、文化等領(lǐng)域的公共消費(fèi)支出，并由此拉動(dòng)個(gè)人消費(fèi)，預(yù)計(jì)到2030年，我國(guó)服務(wù)型消費(fèi)占比有望達(dá)到50%以上，基本形成以服務(wù)型消費(fèi)為主的消費(fèi)結(jié)構(gòu)。

　　未來(lái)5—10年，我國(guó)服務(wù)型消費(fèi)增長(zhǎng)將處在一個(gè)關(guān)鍵時(shí)期。城市作為服務(wù)型消費(fèi)增長(zhǎng)的重要載體，不僅能夠吸引消費(fèi)，而且還能帶來(lái)投資。以?？跒槔?，2023年6月，周杰倫在?？谶B開(kāi)四場(chǎng)演唱會(huì)，4天吸引了15萬(wàn)名觀(guān)眾。其中，外省觀(guān)眾9.51萬(wàn)人次，占游客總數(shù)的61.5%。今年9月，坎耶·維斯特世界巡回試聽(tīng)會(huì)海口站吸引了近4萬(wàn)名觀(guān)眾，島外觀(guān)眾占比達(dá)到96.5%。由此，建議以更大力度支持海南打造國(guó)際旅游消費(fèi)中心，全面放開(kāi)教育、醫(yī)療、免稅、大型文化娛樂(lè)演出等產(chǎn)業(yè)，豐富國(guó)內(nèi)居民的國(guó)際化消費(fèi)產(chǎn)品供給。

　　此外，實(shí)行高中義務(wù)教育迫在眉睫。以2023年普通高中生均教育經(jīng)費(fèi)25811元計(jì)算，實(shí)現(xiàn)高中義務(wù)教育全覆蓋需要新增教育經(jīng)費(fèi)650億元左右，占2023年全國(guó)教育總經(jīng)費(fèi)的1%。如果把現(xiàn)有的中等職業(yè)學(xué)校設(shè)施設(shè)備改為普通高中，所需投入還將進(jìn)一步減少。

　　以行政區(qū)劃調(diào)整為突破，推進(jìn)城市化進(jìn)程

　　城市化的發(fā)展將帶動(dòng)形成以城市群、都市圈為依托構(gòu)建大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局。這需要優(yōu)化大城市、中心城市的空間布局。未來(lái)幾年，要適應(yīng)城市化發(fā)展進(jìn)程，支持具備條件的省份從有利于發(fā)揮中心城市帶動(dòng)作用出發(fā)，優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，并發(fā)揮央企國(guó)資在行政區(qū)劃調(diào)整后的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的基礎(chǔ)性作用。

　　隨著城市的快速發(fā)展，現(xiàn)有的行政區(qū)劃及相關(guān)管理體制對(duì)城市發(fā)展產(chǎn)生了一定的束縛作用。按照經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，加快城市之間的融合、建設(shè)大城市成為推進(jìn)城市化進(jìn)程的重要途徑。要鼓勵(lì)一些相鄰城市之間通過(guò)打破行政分割走向融合，成為區(qū)域性的大城市。例如，湖南的長(zhǎng)沙、株洲、湘潭三市完全可以根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需要，打破行政區(qū)域的分割，走向融合，擴(kuò)大城市規(guī)模，成為區(qū)域性的經(jīng)濟(jì)中心，產(chǎn)生更強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)輻射能力。

　　考慮到大都市圈、城市群、城市帶發(fā)展一體化的現(xiàn)實(shí)需求，尤其是在京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶等國(guó)家重大戰(zhàn)略實(shí)施的背景下，需要跨區(qū)域行政協(xié)調(diào)的事務(wù)越來(lái)越多，建議由中央牽頭設(shè)立區(qū)域發(fā)展委員會(huì)，主要負(fù)責(zé)組織、督辦、落實(shí)跨區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，從中央層面加強(qiáng)跨區(qū)域行政協(xié)調(diào)，有效推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化進(jìn)程。

　　建議“十五五”研究制定我國(guó)城市化中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃

　　《決定》指出，健全城市規(guī)劃體系，引導(dǎo)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、集約緊湊布局。

　　城市群、都市圈建設(shè)是解決當(dāng)前我國(guó)總需求不足的關(guān)鍵之舉。建議在《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2021—2035年)》的基礎(chǔ)上，將城市化發(fā)展規(guī)劃作為中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略安排，研究制定“十五五”城市化專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，加快形成以城市群、都市圈為主體的城市發(fā)展新格局。

　　以城市基礎(chǔ)設(shè)施為依托的承載力體現(xiàn)了城市的形象和對(duì)外吸引力，不僅是展現(xiàn)城市化水平與質(zhì)量的重要標(biāo)志，也是支撐經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要力量。初步測(cè)算，未來(lái)10年，我國(guó)城市市政公用設(shè)施固定資產(chǎn)投資累計(jì)將超過(guò)45萬(wàn)億元人民幣。

　　以城市化為載體穩(wěn)步擴(kuò)大中等收入群體規(guī)模。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，在城市化加速發(fā)展階段，中等收入群體規(guī)模會(huì)快速擴(kuò)大。當(dāng)前，我國(guó)中等收入群體規(guī)模為4億人左右。如果到2035年，中等收入群體規(guī)模實(shí)現(xiàn)倍增，將成為城市化的中堅(jiān)力量。為此，建議盡快制定中等收入群體倍增的國(guó)家規(guī)劃，力爭(zhēng)到2035年，我國(guó)中等收入群體達(dá)到7億—8億人、占比超過(guò)50%。

　　將海南作為城市化綜合改革試點(diǎn)省份

　　當(dāng)前，在加快推進(jìn)海南自由貿(mào)易港建設(shè)的背景下，海南有條件、更有需求在城市化方面走在全國(guó)前列。一是《中華人民共和國(guó)海南自由貿(mào)易港法》提出，國(guó)家推進(jìn)海南自由貿(mào)易港行政區(qū)劃改革創(chuàng)新，優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置和行政區(qū)劃結(jié)構(gòu)體系;二是海南自由貿(mào)易港的實(shí)施范圍為海南島全島，包括農(nóng)村在內(nèi);三是海南80%的土地、60%的戶(hù)籍人口、20%的產(chǎn)業(yè)在農(nóng)村，需要盡快形成全島統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)布局、開(kāi)放布局、城市化布局;四是海南以“多規(guī)合一”改革形成全省統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，深化“多規(guī)合一”改革，需要推進(jìn)城市化為主線(xiàn)的制度集成創(chuàng)新。

　　對(duì)此，提出以下三點(diǎn)建議。

　　第一，將海南作為城市化綜合改革試點(diǎn)省份。建議國(guó)家相關(guān)部委會(huì)同海南省政府盡快研究制定《海南城市化建設(shè)綜合改革試點(diǎn)省份實(shí)施方案》，重點(diǎn)支持海南推進(jìn)土地管理制度、戶(hù)籍制度、基本公共服務(wù)制度、投融資體制、人口政策等綜合改革試點(diǎn)。

　　第二，支持海南加快推進(jìn)行政區(qū)劃調(diào)整。2023年，海南單位土地面積GDP產(chǎn)出僅相當(dāng)于廣東的29.3%、臺(tái)灣的14.8%、香港的0.91%、新加坡的0.46%。若通過(guò)行政區(qū)劃調(diào)整使海南土地資源利用效率達(dá)到香港的5%，將釋放4萬(wàn)億元以上的資本需求。建議按照《中華人民共和國(guó)海南自由貿(mào)易港法》的要求，盡快形成行政區(qū)劃調(diào)整方案。

　　第三，爭(zhēng)取中央加大對(duì)海南城市化的資金等投入力度。建議國(guó)家相關(guān)部門(mén)重點(diǎn)在城市重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、公共文化等基本公共服務(wù)方面加大財(cái)政投入。