2017年1月25日晚，國務(wù)院全文公布了《國家人口發(fā)展規(guī)劃（2016-2030）。在肯定城鎮(zhèn)化帶來人口集聚這一利好的同時，規(guī)劃也直面了勞動年齡人口下降、老齡化程度加深、人口流動的體制機(jī)制障礙、人口和資源環(huán)境承載力緊平衡等問題。主流觀點認(rèn)為，中國人口紅利已經(jīng)喪失，勞動力供給不足。作為作為城鎮(zhèn)化研究的資深學(xué)者，國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心理事會理事長、首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家李鐵提出，“以人口結(jié)構(gòu)優(yōu)化破解老齡化難題”，其主張與主流觀點有著明顯差異。1月26日上午，李鐵接受《財經(jīng)》專訪，在分析人口問題的同時，詳述了人口結(jié)構(gòu)優(yōu)化的對策。中國人口多仍是主要矛盾

　　《財經(jīng)》：最近幾年，近些年，理論界有一種比較流行的觀點，認(rèn)為中國的人口紅利在喪失，勞動力供給將面臨嚴(yán)重不足，并會直接影響到中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，計劃生育政策也受到了嚴(yán)厲的批評。

　　李鐵：我的觀點有所不同。中國人口總量過多、特別是受教育水平較低的人口較多，低端勞動力長期過剩，這一基本面仍然存在，依舊是主要矛盾。同時，伴隨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和升級，中高端勞動力供給不足，讓我們又面臨人口結(jié)構(gòu)失衡的嚴(yán)峻現(xiàn)實。

　　《財經(jīng)》：如此說來，限制人口總量仍有必要？

　　李鐵：我用數(shù)據(jù)來回答你的問題。從規(guī)模上看，2016年中國總?cè)丝?3.83億，居世界第一，GDP初步核算約74萬億元，居世界第二，但人均GDP僅8000美元左右，世界排名約77位。

　　中國人口多還有以下幾個特點：一、農(nóng)村人口多。2014年農(nóng)村戶籍人口有8.7億，即便按常住口徑，2015年農(nóng)村人口也高達(dá)6億，2016年為5.9億。二、貧困人口多，目前全國農(nóng)村貧困人口約占農(nóng)村居民的7%。三、受教育水平較低，從第六次全國人口普查數(shù)據(jù)看，未上過學(xué)的占7.25%，上過小學(xué)的占38%，上過初中的占45%，而高中及以上的僅占9.79%。在產(chǎn)業(yè)向中高端邁進(jìn)的大背景下，中國的勞動力受教育水平不高已經(jīng)成為發(fā)展短板，而主要的問題在農(nóng)村。

　　《財經(jīng)》：人口總量雖然多，是不是提高教育水平即可？

　　李鐵：沒有那么簡單。資源、能耗、耕地都是問題。

　　2015年中國人均能耗是3.12噸標(biāo)準(zhǔn)煤/人，約為日本（4.96）的2/3，韓國（7.52）的2/5，美國（9.88）的1/3。那么，未來隨著人均收入水平的提高，未來人均資源能源的占有水平勢必要增加。

　　同時，雖然中國的發(fā)展水平和發(fā)達(dá)國家相比并不高，但人均碳排放水平卻很高，2015年的人均碳排放總量7.5噸，比歐盟的人均碳排放總量高0.5噸，比世界平均水平高2.6噸。2015年，中國碳排放總量占全球總排放的29%，美國和歐盟分別為15%和10%。未來隨著人口的增加，碳排放壓力巨大，對環(huán)境也將產(chǎn)生巨大的影響。

　　目前輿論更為關(guān)注勞動力價格上漲和所謂的勞動力短缺，但是農(nóng)村勞動力仍有較大剩余、戶均耕地規(guī)模仍然很低的事實卻被忽視。當(dāng)前，戶籍口徑下的人均耕地2.32畝，戶均耕地為9畝，和1958年的水平相比，農(nóng)村戶均耕地減少了3.5畝，人均耕地減少了0.5畝。

　　與日本、韓國及歐美國家相比，中國戶均經(jīng)營規(guī)模僅約0.6公頃，是韓國（1.5公頃）的40%，是日本（2公頃）的30%。與歐美國家差距則更大，美國（169公頃）、法國（70公頃）、德國（38公頃）分別是中國的282倍、117倍和63倍?？梢姡袊霓r(nóng)業(yè)勞動效率還非常低。如果我國的戶均經(jīng)營規(guī)模能達(dá)到韓國或日本的水平，那么農(nóng)村大約還可以再轉(zhuǎn)移出約2億的勞動力。

　　硬幣的另一面，2015年，中國大陸糧食進(jìn)口總量已經(jīng)超過1億噸，相當(dāng)于在國外占用了8億畝到10億畝的耕地。雖然農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率在提高，糧食產(chǎn)量實現(xiàn)“十二連增”，連續(xù)十二年突破1.1萬億斤，但是進(jìn)口數(shù)量也在大幅度增加，糧食供給僅僅靠國內(nèi)已經(jīng)不能滿足人口增長和對農(nóng)產(chǎn)品多元化消費的需求。

　　中國農(nóng)業(yè)發(fā)展受到多因素遏制，如國內(nèi)土地沒有休耕過，而且污染問題也比較嚴(yán)重。1996年，美國學(xué)者布朗懷疑中國人能不能養(yǎng)活16億人口。如果僅靠中國自己的耕地，目前確實難以養(yǎng)活得了。2015年國內(nèi)耕地總量是20.25億畝，按照目前的畝產(chǎn)量，養(yǎng)活14億人，約需耕地30億畝。這讓我們在國際上的壓力也很大。生育率降低和人口老齡化尚未導(dǎo)致危機(jī)

　　《財經(jīng)》：有一個抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，說中國大陸總和生育率在2015年降到了1.047，這讓很多人為之色變。

　　李鐵：那是抽樣數(shù)據(jù)。2015年，中國大陸總和生育率在1.5—1.6之間，較2008年總和生育率水平低了不到0.1。其實，生育率降低是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然趨勢。一方面，現(xiàn)在的生育成本越來越高，特別是城市生育成本高。另一方面，“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)觀念，已經(jīng)被日趨完善的社保體系所替代。有了這些背景鋪墊，你就會明白，放開二胎的政策效果，恐怕不會那么立竿見影。

　　計劃生育政策是一項長期國策、基本國策，只有在中國的特定體制下才能實現(xiàn)。作為一項強(qiáng)制性政策，存在輿論爭議也很正常。另外，剛才已經(jīng)談到了資源、能耗和耕地的問題，計劃生育也是在對全世界、全人類負(fù)責(zé)的問題。人口多，給印度、菲律賓、肯尼亞等國帶來了太多的問題。如果中國人口也達(dá)到了15億、16億，甚至是20億，那么人們的生活會怎么樣？

　　《財經(jīng)》：問題是，老齡化已成事實。

　　李鐵：老齡化問題沒有想象得那么嚴(yán)重。我還是拿數(shù)據(jù)說話：2015年，中國的平均預(yù)期壽命是76.34歲，比日本（84歲）要低近8歲。中國人口基數(shù)太大，有13.7億人口，是日本（1.27億）的約11倍。從單位時間來看，日本（男）的平均預(yù)期壽命從64歲提高到70歲花費了13年，平均每提高1歲花費0.9年。2010~2015年，中國的平均預(yù)期壽命從74.83歲提高到76.34歲，平均每提高1歲要花費3~4年，中國要達(dá)到日本現(xiàn)在的老齡化水平，還有二三十年的時間，這是我們施行改革的時間窗口。

　　其實，增加勞動剩余時間，可以在很大程度上解決老齡化問題。通常情況下，農(nóng)民工45歲就返鄉(xiāng)了，“退休”年齡比城市居民法定退休年齡低了15歲。中國的老年人也大多留在家里，并承擔(dān)了本應(yīng)由社會承擔(dān)的就業(yè)，比如，替年輕一代帶孩子。日本70歲以上的老年人還在開出租車、從事清掃、機(jī)場搬運工的工作，且是高素質(zhì)的勞動力。

　　當(dāng)前很多大城市都采取了限制人口的政策。他們沒有看到，常住人口老齡化和戶籍人口老齡化有著根本的區(qū)別。2015年，北京戶籍人口老齡化是23.7%，而常住人口老齡化是15.6%?？梢?，外來人口涌入城市，起到了稀釋的作用，降低了老齡化的速度。因此，只有推進(jìn)城鎮(zhèn)化，通過人口要素的流動，才可以解決老齡化問題。優(yōu)化勞動力供給是當(dāng)務(wù)之急

　　《財經(jīng)》：就算老齡化問題有解，可5年前，適齡勞動人口出現(xiàn)歷史性的下滑拐點。

　　李鐵：的確如此。2015年，外出農(nóng)民工數(shù)量接近于零增長。據(jù)統(tǒng)計，農(nóng)民工增量從2010年的1245萬人逐年減少，到2015年減少到352萬人，平均每年減少179萬人（見圖1）?？玎l(xiāng)鎮(zhèn)外出的農(nóng)民工增量從2010年的802萬人大幅度下滑到2015年的63萬人，平均每年減少148萬人（見圖2）。這說明當(dāng)前勞動力需求正大幅下降，農(nóng)村閑置勞動力大幅度增加的問題將日益突出。圖1 2010~2015年農(nóng)民工總量和增量變化Figure 1 The total and incremental change of migrant workers from 2010 to 2015

　　圖2 2010~2015年外出農(nóng)民工總量和增量變化Figure 2 The total and incremental change of the out-of rural workers from 2010 to 2015

　　《財經(jīng)》：低成本加工業(yè)的時代已經(jīng)遠(yuǎn)去，以往對農(nóng)民工的旺盛需求一去不復(fù)返。

　　李鐵：GDP增長速度趨于減緩，由2010年的10.6%減至2016年的6.7%。城鎮(zhèn)化率增速總體上也呈下降態(tài)勢，從2010年1.61個百分點的增長速度下降到2014年的1.04個百分點。雖然2015年和2016年的城鎮(zhèn)化率有所反彈，分別提高了1.33個百分點和1.25個百分點，2016年常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到57.35%，但是和農(nóng)民工外出轉(zhuǎn)移的數(shù)字有著明顯差距，包括行政轉(zhuǎn)移在內(nèi)的諸多原因還需要再進(jìn)一步深入研究?？梢钥隙ǖ氖?，城鎮(zhèn)化率未來繼續(xù)維持一個百分點以上的高速增長已無可能。

　　從政策推進(jìn)的角度看，農(nóng)民工市民化政策尚未順利落實，他們在城市仍未能真正地享受與城市戶籍居民同等的公共服務(wù)待遇，他們也并未真正地實現(xiàn)轉(zhuǎn)移進(jìn)城。戶籍制度改革的推進(jìn)也遇到了一些難點，特別是在一些農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移較多的地區(qū)，農(nóng)民工仍然會面臨較嚴(yán)苛的進(jìn)城落戶限制，未來城鄉(xiāng)人口兩棲就業(yè)和居住并存的現(xiàn)象將會長期存在。

　　《財經(jīng)》：技術(shù)進(jìn)步是不是也讓原有的就業(yè)崗位大幅縮減？

　　李鐵：最近幾年，制造業(yè)就業(yè)人員占就業(yè)人員總數(shù)的比重逐漸下降，2015年較2013年下降了0.29個百分點，而資本和技術(shù)的替代是制造業(yè)從業(yè)人員工資上漲的重要原因。2005~2015年，我國制造業(yè)城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員的平均工資由15934元上漲至55324元，增長了247%。勞動力變貴，機(jī)器人就開始替代。目前全國有3000多家機(jī)器人工廠，而廣東、江蘇的機(jī)器人公司數(shù)量超過500個。經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地方，機(jī)器替代人的現(xiàn)象越普遍。浙江省通過機(jī)器換人，2013~2015年減少普通勞動用工194.7萬人。根據(jù)浙江經(jīng)信委的調(diào)查，61.5%的企業(yè)減少一線員工超過10%，其中16.3%的企業(yè)減少30%以上一線員工?？梢?，資本和技術(shù)取代勞動力是長期趨勢。

　　農(nóng)村也同樣呈現(xiàn)出資本和技術(shù)替代的趨勢，農(nóng)業(yè)機(jī)械化正逐步替代傳統(tǒng)勞動手段。在河南、黑龍江的農(nóng)村，一到收割季節(jié)，田間地頭忙碌的全是聯(lián)合收割機(jī)。據(jù)農(nóng)業(yè)部估計，2016年我國農(nóng)作物耕種收綜合機(jī)械化率達(dá)65%，是1998年的4倍多。

　　《財經(jīng)》：這些都讓找工作變難了，可不少大城市還在千方百計地排斥外來人口。

　　李鐵：不得不承認(rèn)，當(dāng)前城市的包容性有所下降，導(dǎo)致大量服務(wù)業(yè)崗位的喪失。1998年以來，中國城市形成了以房地產(chǎn)為導(dǎo)向的發(fā)展模式，這促進(jìn)了城市的發(fā)展，但也帶來了一系列弊病，比如，降低了城市的包容性，排斥低端產(chǎn)業(yè)和人口。

　　本來，城鎮(zhèn)化進(jìn)程可以解決一部分勞動力過剩，但在傳統(tǒng)城市發(fā)展模式下，城市又在排斥外來人口，沒有發(fā)揮出服務(wù)業(yè)吸納勞動力就業(yè)的潛力。2015年，我國服務(wù)業(yè)就業(yè)占比為42.4%，和其他發(fā)達(dá)國家比較，仍相對滯后。即使與日韓等東亞國家相比，我們也相差30個百分點以上。圖3 三次產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重的國際比較Figure 1 International Comparison of Employment-to-Population Ratioby Primary， Secondary and Tertiary Industries

    《財經(jīng)》：這么多的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，該如何應(yīng)對？

　　李鐵：未來的重點，在于調(diào)整人口結(jié)構(gòu)。提高人口質(zhì)量而非數(shù)量，用更少人口來創(chuàng)造更多價值，才是發(fā)展大計。放眼全球，未來各國之間競爭的重點在于資源、能源，人口越多，消耗能源越多，低水平人口增長對世界是災(zāi)難。

　　《財經(jīng)》：實現(xiàn)優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)的目標(biāo)，你有何政策建議？

　　李鐵：首先，加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化。

　　城鎮(zhèn)化是優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)、促進(jìn)人口全面發(fā)展最有效的途徑。城鄉(xiāng)出生預(yù)期壽命存在較大差距，根據(jù)六普數(shù)據(jù)推算，城市（男）、城市（女）的出生預(yù)期壽命分別較鄉(xiāng)村高6.5歲和4.2歲。城鄉(xiāng)受教育水平也存在差距，2014年，6歲及以上人口中高中學(xué)歷的占比，城市較鄉(xiāng)村高15.2個百分點，而城市大專以及上學(xué)歷的占比是鄉(xiāng)村的11倍（見表1）。從城鄉(xiāng)居民人均可支配收入水平來看，2015年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入（31195元）是農(nóng)村居民的2.7倍。通過城鎮(zhèn)化，縮小城鄉(xiāng)間的差距，提高受教育水平和人均收入水平，進(jìn)而起到調(diào)整人口結(jié)構(gòu)的作用。其中，減少務(wù)農(nóng)人口是人口空間結(jié)構(gòu)調(diào)整的最關(guān)鍵因素。表1 2014年6歲及以上人口中不同受教育水平人口的比重Table 1 The Percentage of Population Aged 6 and Overby Educational Attainment（2014）

    其次，完善人口信息采集和發(fā)布。政府的政策調(diào)整需要一定時間，因此，制定人口政策的時候，要了解未來的長期發(fā)展趨勢，要看到農(nóng)村問題和貧困問題，還要及時跟蹤和調(diào)整生育狀況。調(diào)查結(jié)果應(yīng)對社會頻繁發(fā)布，讓全社會都能及時了解人口信息，實際上人口出生率下降的情況并沒有那么嚴(yán)重。

　　第三，要促進(jìn)城鄉(xiāng)勞動力要素的流通，轉(zhuǎn)變城市發(fā)展模式，增加城市的包容性，則加快戶籍、土地、行政管理體制的改革。

　　最后，要改進(jìn)統(tǒng)計方法，更多從移動端獲取數(shù)據(jù)。當(dāng)前中國手機(jī)用戶數(shù)量超過13億，手機(jī)已經(jīng)完全實名制，可人口統(tǒng)計上還在按抽樣調(diào)查或者十年一普查的方式來統(tǒng)計人口數(shù)據(jù)。在研究人的空間流動狀況、人的分布及生活消費狀況的時候，完全可以從近14億用戶的手機(jī)移動端來獲取，這對人口研究有著重要意義。