“2015年深化簡(jiǎn)政放權(quán)，從中央到地方形成強(qiáng)力推動(dòng)的工作機(jī)制，不僅在解決多年來未能解決的深層次問題上有某些重大進(jìn)展，而且正在形成不可逆轉(zhuǎn)的改革態(tài)勢(shì)。與2014年有所不同，本輪簡(jiǎn)政放權(quán)改革主要不是在數(shù)量上做文章，而是在放權(quán)的‘含金量’上動(dòng)真功夫，大多觸及行政體制的深層次矛盾。”9月16日，中國（海南）改革發(fā)展研究院院長(zhǎng)遲福林接受中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者專訪，介紹該院受國務(wù)院委托，對(duì)2014年8月~2015年7月期間“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”相關(guān)政策落實(shí)情況開展第三方評(píng)估的情況。

　　“7月，我院獲國務(wù)院委托評(píng)估國家重大措施落實(shí)情況，這是我院第一次參與國家第三方評(píng)估，也是社會(huì)智庫第一次參與國事評(píng)估。”剛剛向李克強(qiáng)總理匯報(bào)評(píng)估報(bào)告的遲福林表示，政府決策部門越來越重視社會(huì)智庫的作用，是政府決策的重要轉(zhuǎn)型。

　　簡(jiǎn)政放權(quán)改革成效明顯

　　“各類行政審批和非行政許可是多年來理順政府與市場(chǎng)關(guān)系的‘?dāng)r路虎’。一年以來，在提前完成本屆政府承諾削減1/3行政審批事項(xiàng)的基礎(chǔ)上，又取消和下放了不少‘真金白銀’的行政審批權(quán)。行政程序標(biāo)準(zhǔn)化、信息化普遍推進(jìn)，行政效能明顯提高。商事登記制度改革實(shí)質(zhì)性破題，‘大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新’的新局面正在形成?！C合一’、‘一照一碼’全面啟動(dòng)，在激發(fā)市場(chǎng)活力、企業(yè)活力上成效明顯。”遲福林表示。

　　中改院評(píng)估報(bào)告顯示，2014年11月，國務(wù)院發(fā)布《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄（2014年本）》，共取消、下放38項(xiàng)核準(zhǔn)權(quán)限，投資核準(zhǔn)事項(xiàng)中央層面減少76%。企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)制改備案制，已取消18項(xiàng)屬于企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)范圍的前置手續(xù)；在境外投資領(lǐng)域，除涉及敏感國家和地區(qū)、敏感行業(yè)的項(xiàng)目外，其他項(xiàng)目全部由核準(zhǔn)改為備案管理。各級(jí)政府只保留規(guī)劃選址、用地預(yù)審以及極少數(shù)重特大項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批“兩項(xiàng)半”前置審批事項(xiàng)，其他審批事項(xiàng)一律與核準(zhǔn)并聯(lián)辦理。

　　與此同時(shí)，國務(wù)院部門全面清理非行政許可審批事項(xiàng)，多數(shù)地方政府基本完成清理非行政許可審批。2014年8月~2015年7月，國務(wù)院分4批取消了207項(xiàng)國務(wù)院部門設(shè)置的職業(yè)資格許可和認(rèn)定事項(xiàng)，職業(yè)資格許可和認(rèn)定事項(xiàng)比改革前減少1/3。2015年內(nèi)將建立職業(yè)資格目錄清單管理制度，目錄之外不得開展資格認(rèn)定工作。

　　一年來，以政務(wù)大廳、網(wǎng)上辦事大廳等為重要載體，行政審批標(biāo)準(zhǔn)化、信息化在全國范圍內(nèi)推開，大大減少了行政部門的自由裁量權(quán)，優(yōu)化了辦事流程。國務(wù)院審改辦會(huì)同國家標(biāo)準(zhǔn)委研究提出了《行政審批標(biāo)準(zhǔn)指引（2015版）》，為行政審批標(biāo)準(zhǔn)化在全國范圍內(nèi)普及創(chuàng)造了有利條件。今年7月，全國投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)進(jìn)入調(diào)試階段，16個(gè)國務(wù)院部門接入，實(shí)現(xiàn)了在線申報(bào)、平臺(tái)賦碼、信息共享；今年底前，將進(jìn)一步與地方“縱向貫通”。

　　監(jiān)管滯后是簡(jiǎn)政放權(quán)“最大短板”

　　但是遲福林也坦言，要進(jìn)一步深化簡(jiǎn)政放權(quán)改革，監(jiān)管轉(zhuǎn)型滯后是必須面對(duì)的突出矛盾?！?span style="font-family:calibri;">2014年以來，國務(wù)院確立了‘放管結(jié)合’的改革思路，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。但是，由于監(jiān)管體制改革尚未破題，監(jiān)管轉(zhuǎn)型滯后于簡(jiǎn)政放權(quán)改革的實(shí)際進(jìn)程?？偟目?，監(jiān)管還處于相當(dāng)被動(dòng)的狀態(tài)，并成為簡(jiǎn)政放權(quán)縱深發(fā)展的‘最大短板’”。遲福林對(duì)中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者表示。

　　“目前，監(jiān)管體制改革尚未破題。這次股市振蕩直接反映出金融監(jiān)管體制改革的滯后：金融混業(yè)經(jīng)營已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)，但金融監(jiān)管仍然是分業(yè)監(jiān)管，股市振蕩中部門間缺乏有效協(xié)調(diào)；不少地方把工商局、食品藥品監(jiān)管局、質(zhì)量監(jiān)督局合并為‘市場(chǎng)監(jiān)管局’，但工作機(jī)制沒有轉(zhuǎn)變，‘只有物理反應(yīng)沒有化學(xué)反應(yīng)’；‘誰審批、誰監(jiān)管’在實(shí)踐中往往演變成了‘不審批就不用監(jiān)管’、‘要監(jiān)管就要審批’?！边t福林表示。

　　他指出，很多政府部門一說到“監(jiān)管”，就習(xí)慣于“大檢查、明查暗訪、交叉檢查、巡查、抽查”等傳統(tǒng)方式，大數(shù)據(jù)等應(yīng)用尚未普及。很多地方在省級(jí)層面，工商、國稅、地稅、質(zhì)監(jiān)等業(yè)務(wù)系統(tǒng)與行政審批工作平臺(tái)尚未實(shí)現(xiàn)信息互通、資源共享，難以形成大數(shù)據(jù)的協(xié)同監(jiān)管。

　　“近年來，各地一些安全事故頻發(fā)，甚至出現(xiàn)天津港這種嚴(yán)重的爆炸事故，不能不說與監(jiān)管體系建設(shè)滯后直接相關(guān)?！边t福林說。

　　此外，監(jiān)管中政府唱“獨(dú)角戲”、社會(huì)參與監(jiān)管嚴(yán)重滯后，導(dǎo)致“監(jiān)管失靈”，以及監(jiān)管立法滯后，都導(dǎo)致監(jiān)管不力。遲福林表示，目前《反壟斷法》并沒有把反行政壟斷納入在內(nèi)；原計(jì)劃近期推出的注冊(cè)制改革，由于《證券法》尚未修改，這項(xiàng)改革不可避免地受到掣肘；《城市綜合管理法》長(zhǎng)期未出臺(tái)，以行政規(guī)章為依據(jù)的城管執(zhí)法越來越被動(dòng)。

　　遲福林指出，部門職能調(diào)整滯后是深化簡(jiǎn)政放權(quán)改革的制約因素。政府部門職能與簡(jiǎn)政放權(quán)存在多方面的矛盾問題，深化簡(jiǎn)政放權(quán)倒逼部門職能調(diào)整的特點(diǎn)突出。

　　“政府的經(jīng)濟(jì)管理職能比較強(qiáng)，戰(zhàn)略管理職能比較弱；行政審批職能比較強(qiáng)，市場(chǎng)監(jiān)管職能比較弱；對(duì)內(nèi)經(jīng)濟(jì)職能比較強(qiáng)，對(duì)外經(jīng)濟(jì)職能比較弱；經(jīng)濟(jì)職能比較強(qiáng)，社會(huì)職能比較弱。深化簡(jiǎn)政放權(quán)改革要與加快政府職能轉(zhuǎn)變同步，否則簡(jiǎn)政放權(quán)改革向縱深推進(jìn)的效果就會(huì)大打折扣?！边t福林表示。

　　他指出，當(dāng)前后置審批問題仍然比較突出，“紅頂中介”依靠行政權(quán)力承攬業(yè)務(wù)和壟斷服務(wù)導(dǎo)致企業(yè)負(fù)擔(dān)增加的現(xiàn)象具有一定的普遍性。目前，與部門職能相關(guān)的行政審批中介服務(wù)有441項(xiàng)；有的部門從自身本位出發(fā)，不同意把某些中介取消或轉(zhuǎn)為技術(shù)性服務(wù)?！斑@反映出，如果部門職能轉(zhuǎn)變不到位，中介清理很難有大的突破?！边t福林表示。

　　“同時(shí)，一些部門對(duì)簡(jiǎn)政放權(quán)后要做什么并不是很清晰。在政府職能定位仍然有些方面不合理的情況下出臺(tái)權(quán)責(zé)清單，有可能把不合理的權(quán)力列入到權(quán)力清單中，而把缺位的責(zé)任遺失在責(zé)任清單外。”遲福林表示，縱深推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，首先要求各級(jí)政府及政府部門明確自己“該干什么”，并向社會(huì)公開，“不該干”的事項(xiàng)一律取消。

　　遲福林表示，在調(diào)研中看到，縱深推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)改革面臨的主要掣肘是行政權(quán)力結(jié)構(gòu)不合理，部門間職能交叉、權(quán)責(zé)不清的問題仍然存在。

　　“例如，教育部門下放了教師資格評(píng)審權(quán)，但地方上的人事勞動(dòng)部門又把這項(xiàng)權(quán)力收回來；在學(xué)校管理上，職業(yè)技術(shù)學(xué)院歸教育部門管，技工學(xué)校歸人社部門管；在職業(yè)資格管理上，民政、人社部門都有社會(huì)工作師資格證。無論是消費(fèi)市場(chǎng)監(jiān)管、壟斷行業(yè)監(jiān)管還是金融監(jiān)管，都面臨著多個(gè)部門各管一段、行政資源難以有效整合的問題?！边t福林表示，目前政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制不合理，行政范圍內(nèi)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的格局尚未形成。

　　“從調(diào)研的情況看，深化簡(jiǎn)政放權(quán)改革‘自上而下’的特點(diǎn)突出，中央層面的改革舉措倒逼地方改革行動(dòng)。由于中央地方事權(quán)調(diào)整與深化簡(jiǎn)政放權(quán)改革不同步，地方層面改革難以深入推進(jìn)?！边t福林表示，目前法律、行政法規(guī)、國務(wù)院決定指定地方實(shí)施的行政許可事項(xiàng)清單還有863項(xiàng)，其他形式指定地方實(shí)施的具有許可性質(zhì)的事項(xiàng)清單還有187項(xiàng)。這些事項(xiàng)地方無權(quán)調(diào)整，只能在行政效率、辦事流程上做一些優(yōu)化，由此限制了地方簡(jiǎn)政放權(quán)的空間。

　　此外，中央向地方放權(quán)的進(jìn)程和財(cái)力調(diào)整的進(jìn)程不同步；機(jī)構(gòu)編制調(diào)整與簡(jiǎn)政放權(quán)改革不配套，并且隨著上級(jí)政府和部門下放事項(xiàng)的增多，基層政府普遍存在人手不夠、能力建設(shè)難以適應(yīng)等問題；中央統(tǒng)籌安排與地方改革試點(diǎn)存在矛盾。

　　遲福林舉例，深圳前海在2014年6月制定出臺(tái)的負(fù)面清單只有59條，比上海更為精簡(jiǎn)，但在“四個(gè)自貿(mào)區(qū)共用一張清單”的規(guī)定下，前海只能采用全國統(tǒng)一清單。

　　8個(gè)“藥方”突破改革癥結(jié)

　　“簡(jiǎn)政放權(quán)改革已不簡(jiǎn)單是一個(gè)政府放權(quán)和‘瘦身’的階段，而是進(jìn)入到以攻克四大矛盾為重點(diǎn)、以調(diào)整優(yōu)化行政權(quán)力結(jié)構(gòu)為關(guān)鍵、以完善政府治理為目標(biāo)的新階段?！边t福林表示，中改院評(píng)估組給出了8條建議，條條直指改革癥結(jié)所在——

　　第一，明確“打通最后一公里”的具體目標(biāo)，建議全面實(shí)施企業(yè)自主登記制度；適時(shí)取消企業(yè)一般投資項(xiàng)目備案制；盡可能少用或不用產(chǎn)業(yè)政策干預(yù)企業(yè)投資行為。

　　第二，把加快監(jiān)管轉(zhuǎn)型作為簡(jiǎn)政放權(quán)改革的重點(diǎn)，建議對(duì)現(xiàn)有市場(chǎng)監(jiān)管體制進(jìn)行總體設(shè)計(jì)；以專業(yè)化、技術(shù)化、標(biāo)準(zhǔn)化為重點(diǎn)創(chuàng)新監(jiān)管方式；調(diào)動(dòng)包括社會(huì)公眾、媒體、法律等多方面的力量加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管；適時(shí)調(diào)整市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

　　第三，實(shí)現(xiàn)職能定位調(diào)整優(yōu)化與規(guī)范部門權(quán)責(zé)清單有機(jī)結(jié)合，建議調(diào)整優(yōu)化部門職能定位；調(diào)整優(yōu)化部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)；按照新的部門職能定位規(guī)范部門權(quán)責(zé)清單。

　　第四，調(diào)整優(yōu)化行政權(quán)力結(jié)構(gòu)與規(guī)范部門權(quán)責(zé)清單有機(jī)結(jié)合，建議調(diào)整綜合性部門和專業(yè)部門之間的關(guān)系；調(diào)整專業(yè)部門之間的關(guān)系；實(shí)現(xiàn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互獨(dú)立又相互制約。

　　第五，在全國范圍內(nèi)推廣普及行政審批標(biāo)準(zhǔn)化、信息化，建議以行政審批標(biāo)準(zhǔn)化、信息化規(guī)范約束政府行為；抓緊出臺(tái)全國行政審批標(biāo)準(zhǔn)化、信息化的改革方案；建立全國統(tǒng)一的社會(huì)信用體系。

　　第六，加快清理“紅頂中介”，推行“一業(yè)多會(huì)”，建議摸清“紅頂中介”的家底；自上而下清理與行政審批相關(guān)的中介服務(wù)事項(xiàng)；推行“一業(yè)多會(huì)”。

　　第七，建立中央與地方公共職責(zé)分工體制，建議“放權(quán)”與“放錢”同步推進(jìn)；按照中央、省、市（縣）三級(jí)政府的框架梳理各級(jí)政府權(quán)責(zé)清單；規(guī)范條條與塊塊之間的關(guān)系；賦予地方改革試點(diǎn)權(quán)。

　　第八，加快簡(jiǎn)政放權(quán)改革的相關(guān)立法、修法，建議以加快法律法規(guī)“立改廢釋”引領(lǐng)簡(jiǎn)政放權(quán)改革向縱深發(fā)展，推動(dòng)政府職能法定化；推動(dòng)行政程序法定化；推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法治化。