［摘 要］政府推出負(fù)面清單、權(quán)力清單、責(zé)任清單的目的是激發(fā)企業(yè)和市場(chǎng)的活力，更好地發(fā)揮政府作用。從現(xiàn)實(shí)情況看，向縱深推進(jìn)的行政審批制度改革要真正惠及企業(yè)，需要深入研究激發(fā)企業(yè)活力的體制機(jī)制安排，打通簡(jiǎn)政放權(quán)的“最后一公里”。
［關(guān)鍵詞］簡(jiǎn)政放權(quán)；行政審批制度改革；企業(yè)
這兩年來(lái)，政府推出負(fù)面清單、權(quán)力清單、責(zé)任清單“三張清單”，目的是激發(fā)企業(yè)和市場(chǎng)的活力，更好地發(fā)揮政府作用。從現(xiàn)實(shí)情況看，向縱深推進(jìn)的行政審批制度改革要真正惠及企業(yè)，真正反映在企業(yè)投資便利化上，需要深入研究激發(fā)企業(yè)活力的體制機(jī)制安排，打通簡(jiǎn)政放權(quán)的最后“一公里”，最大限度地激發(fā)市場(chǎng)主體活力。這里，有三個(gè)問(wèn)題需要進(jìn)一步研究。
一、能不能適時(shí)取消企業(yè)一般投資項(xiàng)目備案制
2013年以來(lái)，我國(guó)兩次對(duì)《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》進(jìn)行修訂，通過(guò)修訂，中央層面核準(zhǔn)的項(xiàng)目數(shù)量減少約76%，進(jìn)一步向市場(chǎng)主體放權(quán)?？陀^地看，實(shí)行備案制確實(shí)是行政審批制度改革的一項(xiàng)重要突破。但由于多種因素，這項(xiàng)改革仍難以滿(mǎn)足市場(chǎng)主體的實(shí)際需求。
1.從投資審批制到備案制是個(gè)重要突破
2004年之前，無(wú)論是政府投資項(xiàng)目，還是企業(yè)投資項(xiàng)目，都實(shí)行審批制，這在我國(guó)經(jīng)濟(jì)起飛初期對(duì)產(chǎn)業(yè)布局起到了重要作用。但隨著我國(guó)加入WTO，這種審批制越來(lái)越難以適應(yīng)內(nèi)外市場(chǎng)發(fā)展的需要，其弊端日益暴露，妨礙了要素的自由流動(dòng)，不利于激活市場(chǎng)。2004年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于投資體制改革的決定》，明確規(guī)定“企業(yè)不使用政府投資建設(shè)的項(xiàng)目，一律不再實(shí)行審批制，區(qū)分不同情況實(shí)行核準(zhǔn)制和備案制。”
2008年國(guó)際金融危機(jī)以來(lái)，受內(nèi)外市場(chǎng)的雙重影響，我國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力增大，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)由高速進(jìn)入到中高速的階段。但國(guó)內(nèi)企業(yè)投資環(huán)境并沒(méi)有得到較好改善，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)潛力難以有效釋放，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力。2013年全國(guó)“兩會(huì)”期間，有政協(xié)委員指出“目前投資一個(gè)項(xiàng)目仍需要蓋108個(gè)章”，這不僅影響了企業(yè)投資效率，而且不利于激發(fā)市場(chǎng)活力。從初步的實(shí)踐看，近兩年來(lái)從上到下各級(jí)政府加大以簡(jiǎn)政放權(quán)為重點(diǎn)的行政審批制度改革力度，全面推行企業(yè)備案制，大幅削減企業(yè)投資項(xiàng)目規(guī)模，進(jìn)一步為企業(yè)“松綁”。簡(jiǎn)政放權(quán)最大限度地激發(fā)了各類(lèi)市場(chǎng)主體的活力。
2.實(shí)踐中備案制仍被變相“審批”
我國(guó)實(shí)行備案制的初衷是盡可能減少行政審批環(huán)節(jié)，縮短企業(yè)到政府相關(guān)部門(mén)辦事時(shí)間，提高政府辦事效率。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，企業(yè)投資備案的主要意義在于報(bào)備或者通知，主要目的是為了便于政府掌握企業(yè)投資信息，對(duì)投資運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)控和分析，從而引導(dǎo)社會(huì)投資。從理論上講，備案制應(yīng)該是一種比較便捷的方式，有利于企業(yè)投資便利化。目前在實(shí)際操作中，有些地方的備案被普遍賦予審批的意義，甚至比審批需要耗費(fèi)更多的時(shí)間，飽受各類(lèi)市場(chǎng)主體詬??；一些部門(mén)仍采用審批制那套流程標(biāo)準(zhǔn)，一些審批“明放暗不放”，隱晦地實(shí)行“備案”，看起來(lái)是備案，實(shí)際上是審批，使得備案制效果大打折扣。例如，一些地方政府通過(guò)設(shè)立財(cái)政資金扶持項(xiàng)目、科技創(chuàng)新項(xiàng)目等進(jìn)行公共資源的政策性分配，成為事實(shí)上的變相審批。客觀地看，企業(yè)投資項(xiàng)目備案制仍屬于前置性的行政控制，并不能有效減少企業(yè)的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)和違法行為，而且有可能成為變相審批。向縱深推進(jìn)以簡(jiǎn)政放權(quán)為重點(diǎn)的行政審批制度改革，需要進(jìn)一步改革備案制。
3.取消企業(yè)投資項(xiàng)目備案制
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，在政府嚴(yán)格管理城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)等事項(xiàng)的前提下，企業(yè)一般投資項(xiàng)目一律應(yīng)當(dāng)由企業(yè)依法依規(guī)自主決策，不再需要備案。當(dāng)前，從增強(qiáng)行政審批體制改革的實(shí)際效果出發(fā)，加快落實(shí)中央關(guān)于“破除阻礙創(chuàng)新發(fā)展的‘堵點(diǎn)’、影響干事創(chuàng)業(yè)的‘痛點(diǎn)’和市場(chǎng)監(jiān)管的‘盲點(diǎn)’，為創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新清障、服務(wù)”的精神，需要確立企業(yè)投資主體地位，適時(shí)取消企業(yè)一般投資項(xiàng)目備案制，將投資決策權(quán)徹底交還給企業(yè)。同時(shí)，對(duì)企業(yè)有可能發(fā)生的違法行為重點(diǎn)放在事中、事后的市場(chǎng)監(jiān)管環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)行政審批與市場(chǎng)監(jiān)管相分離，做到放管結(jié)合，并由此加快推進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管由行政監(jiān)管為主向法治監(jiān)管為主的轉(zhuǎn)型，為各類(lèi)市場(chǎng)主體營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的營(yíng)商環(huán)境。
二、能不能盡可能不用或少用產(chǎn)業(yè)政策干預(yù)企業(yè)投資行為
在我國(guó)經(jīng)濟(jì)起飛的特定階段，產(chǎn)業(yè)政策能夠有效推動(dòng)對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)效應(yīng)較大的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。并且，政府通過(guò)財(cái)政、稅收、土地等優(yōu)惠政策，可以對(duì)重要支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到調(diào)節(jié)作用。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步完善，尤其是在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行、內(nèi)外市場(chǎng)不振的情況下，繼續(xù)對(duì)某些產(chǎn)業(yè)實(shí)行優(yōu)惠政策，不僅難以消化當(dāng)前某些領(lǐng)域的過(guò)剩產(chǎn)能，而且還容易妨礙產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)。
1.某些產(chǎn)業(yè)政策在推動(dòng)產(chǎn)能過(guò)剩中起到推波助瀾的作用
當(dāng)前，不僅傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，而且戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)也出現(xiàn)產(chǎn)能過(guò)剩。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，產(chǎn)能利用率一般在79%-83%區(qū)間屬于產(chǎn)需合理配比。據(jù)“2013中國(guó)企業(yè)經(jīng)營(yíng)者問(wèn)卷跟蹤調(diào)查”顯示，我國(guó)目前有19個(gè)制造業(yè)產(chǎn)能利用率都在79%以下，有7個(gè)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能利用率還在70%以下，只有2個(gè)接近79%。［1］具體而言，在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)方面，據(jù)工信部公布的數(shù)據(jù)顯示，2012年底，我國(guó)鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶產(chǎn)能利用率分別為72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%，［2］明顯低于國(guó)際通行標(biāo)準(zhǔn)。與此同時(shí)，風(fēng)電設(shè)備、多晶硅、光伏等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)也出現(xiàn)產(chǎn)能過(guò)剩。數(shù)據(jù)顯示，2012年我國(guó)光伏設(shè)備產(chǎn)能利用率只有不到60%，風(fēng)電設(shè)備產(chǎn)能的利用率不到70%?？梢哉f(shuō)，產(chǎn)能過(guò)剩呈現(xiàn)全面性、長(zhǎng)期性、甚至絕對(duì)性的突出特點(diǎn)。
客觀講，在2008年的國(guó)際金融危機(jī)中，我國(guó)出臺(tái)了某些產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃，它在擴(kuò)大投資規(guī)模、保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)中有著重要作用。但不能不說(shuō)，近些年我國(guó)產(chǎn)能過(guò)剩在很大程度上與這些產(chǎn)業(yè)政策相關(guān)。一段時(shí)間以來(lái)，一些開(kāi)發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)為了招商引資出臺(tái)“零地價(jià)”、“稅收返還”等產(chǎn)業(yè)政策，進(jìn)一步加劇地方政府間的惡性競(jìng)爭(zhēng)，加大地方保護(hù)主義傾向，影響了資源配置效率，有違公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)原則。
2.泛化產(chǎn)業(yè)政策容易扭曲市場(chǎng)主體的投資行為
在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，一些特定產(chǎn)業(yè)，如農(nóng)業(yè)，各國(guó)都有保護(hù)政策，但不能每個(gè)產(chǎn)業(yè)都實(shí)行優(yōu)惠的產(chǎn)業(yè)政策，這樣容易妨礙市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，人為地導(dǎo)致供求關(guān)系失衡，不利于利用市場(chǎng)機(jī)制自動(dòng)調(diào)節(jié)供求關(guān)系和消化過(guò)剩產(chǎn)能。這些年政府與市場(chǎng)關(guān)系的失衡，很大程度上與政府產(chǎn)業(yè)政策相關(guān)聯(lián)，由此造成市場(chǎng)主體對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的過(guò)度依賴(lài)。
第一，正常情況下，企業(yè)一般根據(jù)市場(chǎng)行情來(lái)決定自己的投資行為。從實(shí)際情況看，由于各地產(chǎn)業(yè)政策的優(yōu)惠程度不一，促使一些企業(yè)通過(guò)比較各地產(chǎn)業(yè)政策來(lái)決定投資行為。這樣一來(lái)，一方面，加劇了地方政府間產(chǎn)業(yè)政策惡性競(jìng)爭(zhēng)，造成一些地區(qū)盲目投資、重復(fù)建設(shè)，產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象嚴(yán)重；另一方面，企業(yè)對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的過(guò)度依賴(lài)導(dǎo)致企業(yè)應(yīng)對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力減弱，一些企業(yè)不把主要精力放在開(kāi)拓市場(chǎng)和經(jīng)營(yíng)管理上，而是想辦法鉆產(chǎn)業(yè)政策的空子，甚至通過(guò)不正當(dāng)手段獲得政府補(bǔ)貼，一旦遇到市場(chǎng)波動(dòng)，就尋求政府扶持，長(zhǎng)此以往形成了“惡性循環(huán)”。
第二，由于大量產(chǎn)業(yè)資金分散在不同部門(mén)，在利益的驅(qū)使下，一些企業(yè)將同一個(gè)投資項(xiàng)目經(jīng)過(guò)不同“包裝”后向不同部門(mén)重復(fù)申請(qǐng)資金支持，不利于產(chǎn)業(yè)資金的合理配置。
第三，創(chuàng)新是企業(yè)發(fā)展的不竭動(dòng)力，而當(dāng)前我國(guó)企業(yè)自主創(chuàng)新能力不強(qiáng)在很大程度上與政府的科研經(jīng)費(fèi)管理體制有關(guān)，一些企業(yè)為了獲得巨額的研發(fā)經(jīng)費(fèi)，并沒(méi)有把主要精力放在“研發(fā)”上，而是千方百計(jì)在爭(zhēng)取財(cái)政資金上。
3.盡可能少用或不用產(chǎn)業(yè)政策
十八屆三中全會(huì)《決定》提出“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用?！蔽依斫馐且M(jìn)一步明確政府與市場(chǎng)的邊界，加快政府向市場(chǎng)放權(quán)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的機(jī)制性作用，將政府的主要職責(zé)限定在公共服務(wù)領(lǐng)域。從實(shí)踐看，華為、小米、阿里巴巴、京東等一大批創(chuàng)新型企業(yè)的成長(zhǎng)不是靠政府產(chǎn)業(yè)政策扶持的結(jié)果。相反，一些企業(yè)長(zhǎng)期依賴(lài)政府政策扶持在創(chuàng)新方面往往走不了長(zhǎng)路。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的主要職責(zé)之一就是營(yíng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境，應(yīng)當(dāng)盡可能少用產(chǎn)業(yè)政策去干預(yù)企業(yè)投資行為，使各類(lèi)市場(chǎng)主體根據(jù)市場(chǎng)變化來(lái)決定自身的投資行為。今后，企業(yè)投資項(xiàng)目，除關(guān)系國(guó)家安全和生態(tài)安全、涉及全國(guó)重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開(kāi)發(fā)和重大公共利益等項(xiàng)目外，一律由企業(yè)依法依規(guī)自主決策，政府不再審批。
三、能不能盡快全面實(shí)施企業(yè)自主登記制度
近兩年來(lái)，為了培育大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新的市場(chǎng)環(huán)境，各級(jí)政府開(kāi)始全面推行商事登記制度改革，贏得了市場(chǎng)主體的廣泛支持。從實(shí)踐看，這項(xiàng)改革有效激發(fā)了市場(chǎng)主體的活力。與各類(lèi)市場(chǎng)主體的實(shí)際需求相比，我國(guó)商事登記制度改革仍顯滯后，企業(yè)登記注冊(cè)程序還比較繁瑣、不夠便利，仍有較大的改革需求。
1.商事登記制度改革以來(lái)市場(chǎng)主體呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)的勢(shì)頭
近兩年，各級(jí)政府加快了企業(yè)工商登記制度改革步伐，在全面實(shí)施注冊(cè)資本由實(shí)繳制改為認(rèn)繳制、“先證后照”改為“先照后證”、企業(yè)年檢制改為年報(bào)制等一系列降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻的舉措之后，今年又開(kāi)始實(shí)施“三證合一”試點(diǎn)，明顯簡(jiǎn)化了企業(yè)注冊(cè)登記流程，改善了政府與市場(chǎng)關(guān)系，有效激發(fā)了市場(chǎng)主體的活力。
第一，企業(yè)登記注冊(cè)效率大幅提升。實(shí)現(xiàn)“三證合一”后，企業(yè)只需在一個(gè)窗口提交材料，辦證由過(guò)去30天縮短至5個(gè)工作日，提高了市場(chǎng)主體的準(zhǔn)入效率，且不收任何注冊(cè)費(fèi)用。
第二，新登記市場(chǎng)主體數(shù)量快速增長(zhǎng)，市場(chǎng)活力顯著激發(fā)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年3-12月，全國(guó)新登記注冊(cè)市場(chǎng)主體1146.69萬(wàn)戶(hù)，同比增長(zhǎng)16.82%，注冊(cè)資本（金）18.53萬(wàn)億元，增長(zhǎng)85.83%。其中，企業(yè)323.51萬(wàn)戶(hù)，增長(zhǎng)48.76%，注冊(cè)資本（金）17.07萬(wàn)億元，增長(zhǎng)97.09%，平均每天新登記企業(yè)1.06萬(wàn)戶(hù)。
第三，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，服務(wù)業(yè)加快發(fā)展。2014年全國(guó)新登記注冊(cè)的服務(wù)業(yè)企業(yè)達(dá)287.42萬(wàn)戶(hù)，占新登記注冊(cè)企業(yè)總數(shù)的78.72%，尤其是信息技術(shù)服務(wù)業(yè)、軟件、教育、文化、體育等企業(yè)數(shù)量快速增長(zhǎng)。［3］客觀地看，“三證合一”減少了相關(guān)部門(mén)對(duì)市場(chǎng)主體不必要的行政干預(yù)，淡化了部門(mén)利益，為市場(chǎng)主體創(chuàng)造了良好的發(fā)展環(huán)境。
2.商事登記制度仍有較大的改革需求
當(dāng)前，“三證合一”將工商、質(zhì)監(jiān)、稅務(wù)分別核發(fā)證照改為由工商部門(mén)一次性核發(fā)營(yíng)業(yè)執(zhí)照，簡(jiǎn)化了企業(yè)設(shè)立程序?？梢哉f(shuō)，從“先照后證”到“三證合一”是一個(gè)巨大的進(jìn)步。問(wèn)題在于:
第一，“三證合一”仍需要工商、稅務(wù)、質(zhì)監(jiān)三個(gè)部門(mén)并聯(lián)審批，尚未實(shí)現(xiàn)“一證一碼”，仍有很大的改革需求。
第二，企業(yè)注冊(cè)登記時(shí)間仍然過(guò)長(zhǎng)，不夠便利。例如，新加坡的企業(yè)注冊(cè)登記只需3小時(shí)就能在網(wǎng)上完成；我國(guó)香港公司注冊(cè)處于2011年建立了“注冊(cè)易”一站式服務(wù)網(wǎng)站，企業(yè)登記最快僅需要1小時(shí)，而國(guó)內(nèi)在實(shí)施“三證合一”后企業(yè)辦證仍需要5個(gè)工作日。
第三，為了破解當(dāng)前市場(chǎng)監(jiān)管缺位、錯(cuò)位和越位等問(wèn)題，不少地方將工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)部門(mén)進(jìn)行“三合一”整合，成立新的市場(chǎng)監(jiān)督管理局，但由于多方面的原因，新的市場(chǎng)監(jiān)督管理局尚未達(dá)到預(yù)期效果，彼此間的協(xié)調(diào)不夠，使整合的效率大打折扣。
3.全面推行企業(yè)自主登記制度
進(jìn)入“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代，實(shí)現(xiàn)企業(yè)自主登記注冊(cè)的技術(shù)條件和時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。建議借鑒新加坡、香港等地的經(jīng)驗(yàn)，從“十三五”開(kāi)始，全面推行企業(yè)自主登記制度。
第一，加快推進(jìn)商事登記便利化，在“三證合一”的基礎(chǔ)上，盡快實(shí)現(xiàn)“一證一碼”，建立全國(guó)統(tǒng)一的企業(yè)信用信息公示“全國(guó)一張網(wǎng)”。
第二，在“三證合一”、“一證一碼”的前提下，率先在四大自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)實(shí)施企業(yè)一站式登記注冊(cè)，盡快建立全國(guó)統(tǒng)一的企業(yè)自主登記注冊(cè)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，在企業(yè)注冊(cè)時(shí)間上與國(guó)際接軌。
第三，為了防止“一放就亂”，建議加快配套改革，從國(guó)家層面整合國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局和國(guó)家工商行政管理總局的消費(fèi)品安全監(jiān)管職能，組建專(zhuān)司消費(fèi)市場(chǎng)監(jiān)管的國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局。
［參考文獻(xiàn)］
［1］林火燦. 建立長(zhǎng)效機(jī)制化解產(chǎn)能過(guò)剩［N］. 經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)，2014-11-18.
［2］鐘春平. 正確認(rèn)識(shí)“產(chǎn)能過(guò)?！眴?wèn)題［N］. 光明日?qǐng)?bào)，2014-07-16.
［3］商事登記制度改革激發(fā)市場(chǎng)活力［N］. 人民日?qǐng)?bào)，2015-01-23.
