改革的目標就是用預(yù)算制度把政府權(quán)力關(guān)進籠子里。

　　中國改革的目的，就是建立起能夠監(jiān)管政府的制度，把權(quán)力關(guān)進籠子里。

　　打個比方，在一個居民小區(qū)里，政府就是物業(yè)管理公司，業(yè)主就是納稅人。改革，不是要去追究業(yè)主中誰是好人誰是壞人，也不是要去頻繁的更換物業(yè)公司，而是要想辦法管住物業(yè)公司，讓他們更好的為業(yè)主服務(wù)。

　　管理，是一種技術(shù)。為了實現(xiàn)管理目標，就要做技術(shù)分析。

　　現(xiàn)在，中國和西方的政治領(lǐng)袖都在信誓旦旦的要把政府的權(quán)力關(guān)進籠子里。這說明，中國和西方遇到了相同的課題：監(jiān)管政府。

　　中國和西方有了相同的課題，也就有了可以相互借鑒的經(jīng)驗。

　　本文將以居民小區(qū)中業(yè)主和物業(yè)公司的關(guān)系作為比方，同時借助西方的經(jīng)驗，來對中國改革的目標和各項關(guān)鍵任務(wù)做出技術(shù)分析。

　　商業(yè)化社會，什么都離不開算賬。所以，監(jiān)管政府說到底就是一件事，建立預(yù)算制度，讓政府把帳算清楚。這樣就能管住政府了。所以，建立預(yù)算制度就是改革的目標。管住了政府，獨立的企業(yè)和追求信用的市場自然就會出現(xiàn)。

　　居民小區(qū)的管理中，物業(yè)公司要服從業(yè)主的決定，不可以擅自改變計劃，想干什么就干什么。同樣的道理，在預(yù)算管理下，政府所需要完成的每一項任務(wù)都應(yīng)該是事先有計劃，執(zhí)行過程中有監(jiān)督，事后有審查的。政府的一切行為都要接受預(yù)算的限制。沒有預(yù)算的事情一概不準做。有了預(yù)算的事情必須要做好。在預(yù)算面前，該做的沒有做是瀆職，不該做的去做了是濫權(quán)，都是違法行為。相關(guān)的政府官員都要受到法律的制裁。

　　西方社會就是這樣做的。沒有預(yù)算的事情，政府絕對不能做。如果立法機構(gòu)沒有及時通過政府的年度預(yù)算，政府就要關(guān)門。美國的國會曾經(jīng)多次沒有及時通過年度財政預(yù)算，聯(lián)邦政府機構(gòu)就只能多次關(guān)門。大門一鎖，政府雇員都上不了班了，連工資都沒有。

　　預(yù)算管理，就是這么鐵面無情，把政府的權(quán)力關(guān)進了籠子里。

　　改革的關(guān)鍵路線

　　如果把改革看成一項社會管理工程，實現(xiàn)改革的目標就一定存在著關(guān)鍵路線。關(guān)鍵路線上的各項任務(wù)，決定改革的成敗。

　　預(yù)算管理，需要準確的會計數(shù)據(jù)，而且一定是在預(yù)先設(shè)定的財務(wù)管理的操作中實現(xiàn)的。

　　中國的會計制度落后，做糊涂賬，做假帳，已經(jīng)到了禍國殃民的程度。不首先改革會計制度，其他都是空話。

　　適應(yīng)預(yù)算管理的需要，會計賬目中必須記錄下各項費用使用的當事人，必須有一目了然的會計報表。可是現(xiàn)在，這些在居民小區(qū)的管理中都清清楚楚的事情，政府卻做不到。

　　因此，關(guān)鍵路線上的第一項任務(wù)就是改革會計工作制度，實行實名入賬。

　　中國的會計現(xiàn)在還是用的蘇聯(lián)的記賬方法，在費用支出的記錄中刻意舍去了當事人的信息，而沒有采用西方國家的實名入賬的會計制度。中國的這種做法如果用美國的法律來衡量都是犯罪行為。錢被誰花掉了都不知道，還談得上什么管理？中國會計的糊涂賬和假賬，都是從這里開始的。

　　有了實名入賬，會計的記錄就是完整的。這樣的記錄，在實際的管理過程中，經(jīng)過當事人和預(yù)算項目的負責(zé)人的審閱，數(shù)據(jù)的可靠性就有了第一層保證。再加上和銀行對賬單的比對，以及各個收入方和支出方記錄的相互比對，會計數(shù)據(jù)的可靠性就有了第二層保證。用這樣的數(shù)據(jù)做出來的會計報告才是任何時候都不怕刨根問底的，任何細節(jié)都可以找到依據(jù)的，任何人要在里面做假都是困難重重的。

　　沒有實名入賬，導(dǎo)致大量的資金去向不明。這些去向不明的資金就是貪污腐敗的資金來源。因此，即使僅僅為了反對貪污腐敗，實名入賬也是必需的。

　　這些都是生活常識?？墒侵袊F(xiàn)在的會計制度就是背離生活常識的。

　　第二項任務(wù)就是改革會計科目。采用貼近生活的會計用語，做出準確易懂的會計報表，來支持預(yù)算的審核和執(zhí)行。

　　現(xiàn)在的中國會計，雖然記的都是假賬和糊涂賬，可是會計名詞艱澀，會計科目死板，做出來的會計報表不僅令人費解，甚至令人生畏。老板看不懂會計報表，政府官員也看不懂會計報表，人大代表審查政府預(yù)算，還是看不懂會計報表。原因就在于這些表格還停留在蘇聯(lián)計劃經(jīng)濟年代的做法上。

　　會計技術(shù)的改進雖然永無止境，可是，起步實在不難。

　　采用實名入賬的記賬方法，對會計軟件上的修改，最多兩個星期就可以完成。除去艱澀的會計名詞，設(shè)計出貼近生活常識的會計科目，充其量也只需要兩三個月的時間就可以完成了。這都是非常非常寬打?qū)捤愕摹?/span>

　　還必須說明的是，會計不去做假賬，工作量會大大降低。道理很簡單，一句真話就能說清楚的事情，如果要隱瞞真相，用一百句假話來圓謊也還是會矛盾百出。說謊，工作量繁重。

　　第三項任務(wù)，在國家稅務(wù)部門建立起所有納稅的企業(yè)和個人的檔案。一個物業(yè)公司都會有每個業(yè)主的資料，也有能力面對每個業(yè)主提供服務(wù)，政府稅收部門怎么能對納稅人的狀況稀里糊涂，一問三不知？

　　第四項任務(wù)，逐步開始國家稅務(wù)局和每一個納稅人的一對一的服務(wù)。

　　預(yù)算制度的實施要從稅收制度開始。

　　在政府和納稅人之間一定要能展開一對一的對話。把帳算清楚。政府該收的稅要收，該退的稅要退。

　　在美國，每個納稅人每年都要和稅務(wù)局結(jié)賬一次，讓稅務(wù)局把多收的預(yù)收稅款退還給納稅人。在這個過程中，自然就實現(xiàn)了納稅人對政府的監(jiān)督。誰不愿意和政府結(jié)帳，誰就拿不到政府的退稅了。養(yǎng)成了納稅人和政府結(jié)賬的習(xí)慣，政府就只能依法征稅，還想去非法獲得收入就難上加難了。

　　中國現(xiàn)行的稅收制度是不符合預(yù)算制度的原則的。請看。

　　政府稅收的增長速度連續(xù)二三十年都遠遠高于經(jīng)濟成長的速度。“藏富于民”的古訓(xùn)早已經(jīng)被丟到了九霄云外。

　　稅收部門的任務(wù)不是依法征稅，而是完成上級交給的稅收任務(wù)。收到的稅金從不嫌多，越多越好。

　　稅法，實際上都變成了立法機構(gòu)制造的增加稅收的借口，而不是政府和納稅人都必須遵循的法律。

　　稅收政策五花八門，解釋權(quán)都在政府的稅收部門，甚至就只決定于當時當?shù)氐摹邦I(lǐng)導(dǎo)”怎么說?！邦I(lǐng)導(dǎo)”一換，納稅人就會面臨補稅，甚至罰款。

　　政府的稅務(wù)機構(gòu)完全不具備和納稅人一對一的對話能力。只有收稅能力，沒有退稅能力。個人和企業(yè)對政府稅收部門的監(jiān)督幾乎不存在。

　　政府收稅，不論稅種，實際征稅過程中，都只當買路錢來征收?！耙环虍旉P(guān)，萬夫莫開”，“愛你沒商量”，納稅人就像遇到了草莽英雄。政府到處設(shè)卡，留下買路錢才能放行，撈到一筆算一筆。政府收稅，堂堂正正，怎么能像土匪打劫一樣，如此行為不端？這絕對不是個別工作人員的作風(fēng)問題，而是制度。

　　工薪收入要交稅，買國債，炒股票的收入反而不要交稅。資本利得，在西方都是重稅，卻被稱為資本主義國家。到了中國統(tǒng)統(tǒng)免稅，反被稱為是社會主義國家。張冠李戴了？

　　更有甚者，按照稅法的規(guī)定，政府官員退休以后上萬元的月收入不需要交納所得稅，窮苦的低收入階層一千多元的月收入都要交稅。已經(jīng)是什么年代了，怎么還會有這樣的法律？是為國恥。

　　如此等等。

　　中國現(xiàn)行的稅收制度完全不是一個現(xiàn)代文明大國的稅收制度，而是有法律借口的攤派。堂堂正正的政府稅收，現(xiàn)在都淪落成了違法亂紀的攤派。

　　在預(yù)算管理中，對收入的管理比對支出的管理更為重要。很明顯，一個不能通過依法征稅獲得財政收入的政府，絕無可能接受預(yù)算制約，依法施政。

　　試想一下，如果物業(yè)可以隨意向業(yè)主收費，又可以隨意使用，還會老老實實的為業(yè)主辦事嗎？

　　第五項任務(wù)，建立和完善從會計審核到預(yù)算審核的完整的工作制度。

　　沒有預(yù)算的收支，會計就要拒絕執(zhí)行。這就是最基本的會計制度。在美國，大公司和政府的會計常常都是注冊會計師來擔(dān)任的。如果會計師不能按照預(yù)算原則辦事，他們的執(zhí)照就會被吊銷。當預(yù)算沒有通過的時候，財務(wù)管理就會自動停止工作?？偨y(tǒng)或者公司總裁簽字也沒用。中國應(yīng)該學(xué)習(xí)美國，建立起嚴格的會計工作制度。

　　第六項任務(wù)，學(xué)習(xí)美國的司法體制，改造司法系統(tǒng)，建立獨立的直屬中央的維護中央法律的法庭和警察。美國的司法系統(tǒng)也體現(xiàn)了預(yù)算管理的原則，不同的法律下有不同的警察，中央情報局，聯(lián)邦調(diào)查局，稅法下面有稅警，移民法下面有移民警察，等等。各有各的預(yù)算，各自執(zhí)行各自的任務(wù)，絕不允許越權(quán)。誰犯法就法辦誰。

　　中國也應(yīng)該依法建立司法系統(tǒng)。對于各地涉嫌玩忽職守，違反中央法律的黨政府官員，都應(yīng)該在中央的法庭接受審判。

　　美國的聯(lián)邦法律和聯(lián)邦法庭都有極高的權(quán)威，違反聯(lián)邦法律，在美國是讓人談虎色變的事情?？墒窃谥袊?，到處都是土霸王，小鬼當?shù)?。中央政府的尊嚴就像佛堂里的菩薩，說幾句言不由衷的好話就打發(fā)了。“政令不出中南?！?。學(xué)習(xí)美國，建立起了獨立的司法體制，才能讓任何人想要做土霸王都難上加難。

　　第七項任務(wù)，從中央政府機構(gòu)開始嚴格預(yù)算管理，杜絕攤派行為，隨時法辦違法的官員。

　　中國現(xiàn)在還沒有嚴格的預(yù)算管理。中國的現(xiàn)行制度是以“政治正確”領(lǐng)先，只要政治正確，就可以無法無天的制度。

　　誰能夠被認為是政治正確的呢？在現(xiàn)在的政府體系中，當然的就是地位越高權(quán)力越大的人，就被認為越是正確。所以，這樣的制度就一定會包容和培養(yǎng)唯上是從的，無法無天的土霸王，就一定會鼓勵官員以破壞國家法制來顯示個人權(quán)威，就一定會鼓勵官員只要找到強硬后臺，就可以無惡不作，就一定會養(yǎng)成政府里和社會上無處不在的目無法制的歪風(fēng)邪氣。這樣的制度會成批的培養(yǎng)貪官，一點都不奇怪。如果不改變這樣的制度，打擊貪官的實際作用，就只是在換一批人來做貪官。

　　在財政上，維護這種治國體系的就是攤派制度。

　　攤派是以行政權(quán)力為背景的把上級政府的支出轉(zhuǎn)移到下級政府和企業(yè)的行為。攤派形成的中央和上級政府的隱形的財政收入和支出，完全在預(yù)算之外，也不可能完整的有條理的出現(xiàn)在會計記錄中。即使有記錄，也是諱莫如深，不可告人，不允許任何人提出異議的。攤派，事先沒有計劃，執(zhí)行中不可能有監(jiān)督，事后也不會有審查，完全與預(yù)算管理的原則背道而馳。

　　攤派既不合理，也不合法，是完全沒有法律依據(jù)的。攤派能夠?qū)崿F(xiàn)依靠的是“政治正確”的借口。中央檢查地方的工作，上級檢查下級的工作，都是“政治正確”的表現(xiàn)，因此就有借口把所產(chǎn)生的費用攤派下去。遇到了天災(zāi)，救災(zāi)就是“政治正確”，因此也可以有借口去攤派。如此等等。只要“政治正確”，就可以拉大旗，做虎皮，嚇唬別人，為自己壯膽，公開招搖過市，私下中飽私囊。不論在歷史上，還是在今天，在“政治正確”的大旗下，不知產(chǎn)生出了多少發(fā)國難財?shù)呢澒傥劾?。大?zāi)大難出大貪官的歷史故事從古到今，情節(jié)都大同小異，改變的只是貪官的名字。

除了“政治正確”的保護傘以外，攤派成為中國特色的政治經(jīng)濟現(xiàn)象，還有兩個重要的原因。

　　第一，依法征稅，需要基本可信的關(guān)于納稅人的會計數(shù)據(jù)作為政府收稅的依據(jù)。政府不能沒有收入。在會計數(shù)據(jù)不可采信，依法征稅就不能保證政府收入的時候，“政治正確”下的攤派就變成了無可奈何的選擇了。

　　第二，攤派不合法，可是攤派最方便官員們培植親信。通過攤派，上級容易在下級中找到敢于犯法來表達個人忠誠的打手，下級容易在上級中找到敢于犯法來給自己撐腰的政治靠山。在“政治正確”的旗幟下，官員們可以既有風(fēng)險又有保險的犯法，找到狼狽為奸的政治支持，為升官鋪平道路。形成了這樣的風(fēng)氣，自然就會導(dǎo)致官場的上上下下都在拉幫結(jié)派，分享攤派的非法收益。

　　于是，攤派雖然從來沒有法律地位，可是在沒有能力通過預(yù)算制度來監(jiān)管政府的中國，就成了支撐國家機器運轉(zhuǎn)的潛規(guī)則。盡管這樣的運轉(zhuǎn)弊端叢生，可是，總比停止運轉(zhuǎn)要好。

　　實行預(yù)算制度，意味著法律將嚴禁下級為上級付賬，嚴禁企業(yè)為政府付賬。從中央開始，官員到下級政府和企業(yè)考察工作，都必須自帶干糧。違法行為一經(jīng)查實，就要受到制裁。這些都是西方國家的成熟經(jīng)驗。

　　實行預(yù)算制度，禁止攤派行為，必須由中央帶頭實行。因為很顯然，在現(xiàn)行體制下，下級政府和企業(yè)絕對沒有能力拒絕來自中央和上級的攤派。

　　第八項任務(wù)，把嚴格的預(yù)算管理制度逐步推廣到地方政府和企業(yè)。

　　完成了這樣八項任務(wù)以后，以預(yù)算制度建設(shè)為中心的中國的法制建設(shè)就基本上完成了。然后，水到渠成，讓立法機構(gòu)審核政府預(yù)算，以此來取代“黨中央國務(wù)院決定”的體制，把黨庫和國庫分開，全面實施憲政的條件就成熟了。反之，不論誰在臺上，都不可能做到依法辦事。

　　綜上所述，在改革的關(guān)鍵路線上的各項任務(wù)之間的邏輯關(guān)系就是，必須先有會計改革，才會有改革稅收制度，推行預(yù)算制度的技術(shù)手段。改革了稅收制度，預(yù)算制度才可能確立。建立起了預(yù)算制度，管住了政府，獨立的企業(yè)和有信用的市場就都有了成長的空間。有了司法體系的改革，就有了這一切的法律保證。

　　在改革年代，沒有反對改革的人，沒有不愿改革的人，只有不會改革的人。

　　提高管理技術(shù)，把握住各項改革之間的邏輯關(guān)系，改革就會有成功的希望。