近年來，反壟斷風(fēng)暴席卷全球，尤其中美兩國的反壟斷監(jiān)管引發(fā)關(guān)注。

　　于國內(nèi)而言，反壟斷監(jiān)管持續(xù)升溫，阿里被罰，美團遭立案調(diào)查之外，“強化反壟斷和防止資本無序擴張”寫進政府工作報告，我國《反壟斷法》也迎來修訂。

　　大洋彼岸，美國針對四巨頭的反壟斷調(diào)查與訴訟相繼展開。2020年10月，美國司法部正式起訴谷歌在互聯(lián)網(wǎng)搜索和搜索廣告領(lǐng)域維持非法壟斷地位。當(dāng)年12月，F(xiàn)TC和多州聯(lián)合向Facebook(臉書)提起訴訟。此外，歐盟對微軟、谷歌等科技公司也展開長期反壟斷調(diào)查和訴訟。

　　中美反壟斷監(jiān)管會走向何方?如何平衡反壟斷監(jiān)管與鼓勵創(chuàng)新的關(guān)系?反壟斷和競爭政策的目的應(yīng)該是什么?圍繞這些問題，新京報邀請了中國經(jīng)濟體制改革研究會副會長李青(曾任國家發(fā)改委反壟斷局副局長、國家市場監(jiān)管總局價監(jiān)競爭局副局長)，美國喬治·華盛頓大學(xué)教授、美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會(FTC)前主席威廉·科瓦契克(William Kovacic)以及中國政法大學(xué)副校長、國務(wù)院反壟斷委員會專家咨詢組成員時建中進行了一場深度對話。

　　對話中，中國嘉賓提出的主要觀點有：中國的反壟斷執(zhí)法不會為了嚴格而嚴格;中國反壟斷執(zhí)法一直比較注重保護創(chuàng)新;要把糾正行政機構(gòu)壟斷行為與市場化改革相結(jié)合;建議給競爭執(zhí)法機構(gòu)要有更多話語權(quán)等。

　　美國嘉賓提出的主要觀點包括：美國合并控制太弱，中國的執(zhí)法觀點正被接受;臉書案顯示需調(diào)整法律，六項法案或通過一項;未來在美國企業(yè)合并交易將更難，政府會對濫用進行更嚴格執(zhí)法;反壟斷法不能解決所有問題，需要跨政策領(lǐng)域和跨部門的整合等。

　　“中國的反壟斷執(zhí)法不會為了嚴格而嚴格”

　　時建中：去年下半年開始，中國反壟斷執(zhí)法機構(gòu)對中國科技公司啟動了一些執(zhí)法行動。除此之外，中國反壟斷執(zhí)法機構(gòu)也在制度建設(shè)、法律規(guī)定等方面做出一些探索，包括《平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的反壟斷指南》出臺等。我們可以看到，執(zhí)法行動和法律出臺都非?？欤@些舉動釋放出什么信號?是不是意味著未來中國在數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域反壟斷趨于越來越嚴格?

　　李青：首先，我覺得中國的《反壟斷法》是應(yīng)運而生，是中國市場經(jīng)濟發(fā)展到一定的階段，有很多競爭問題出現(xiàn)了，要去解決這些問題。這種情況下，中國出臺了《反壟斷法》?！斗磯艛喾ā烦雠_后的10多年里，它有了很多用武之地，中國的反壟斷執(zhí)法也取得了很大成績。

　　第二，可能在公眾印象中，以前對互聯(lián)網(wǎng)高科技企業(yè)就好像沒有什么執(zhí)法行動，為什么從去年年底到現(xiàn)在突然又有執(zhí)法行動，而且《平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的反壟斷指南》的出臺似乎特別快。我想說的是，在中國，學(xué)者、專家、機構(gòu)一直在關(guān)注和討論數(shù)字經(jīng)濟方面的競爭問題。比如《平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的反壟斷指南》出臺之前，很多專家發(fā)表了文章，提出了自己對這個領(lǐng)域競爭問題的觀點，很多研討會議都在討論平臺經(jīng)濟的競爭問題，進行了很多次反復(fù)討論，執(zhí)法機構(gòu)對這個領(lǐng)域也一直在關(guān)注。這些討論和認識沒有向社會展示，不等于背后的工作沒做。在前期已經(jīng)做了很多努力的情況下，到了一定時期節(jié)點，正好是收獲的季節(jié)就來了，執(zhí)法活動也有了，指南也出來了。一些限制和排除競爭的問題在這個階段較為集中地暴露出來，這樣《反壟斷法》有了用武之地，肯定要去維護市場的公平競爭。

　　第三，下一步中國反壟斷執(zhí)法機構(gòu)對互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的反壟斷執(zhí)法會不會非常嚴格、積極?就我個人觀察而言，執(zhí)法機構(gòu)不會事先預(yù)設(shè)立場，專家學(xué)者也不會。如果互聯(lián)網(wǎng)平臺在限制排除競爭方面有問題，執(zhí)法機構(gòu)肯定會想辦法去面對、解決，專家也會有各種觀點和意見表達出來。如果看準(zhǔn)了，肯定要積極執(zhí)法，如果看不準(zhǔn)，可以保持關(guān)注、持續(xù)研究和觀察。有人認為平臺經(jīng)濟發(fā)展到當(dāng)前，已經(jīng)處于一個比較成熟的階段，我個人認為可能還會有很多發(fā)展。當(dāng)前新技術(shù)、新模式、線上線下再度融合的現(xiàn)象仍不斷呈現(xiàn)，很多規(guī)律性的東西可能也會不斷展現(xiàn)，執(zhí)法機構(gòu)自然要對互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的發(fā)展保持關(guān)注、監(jiān)督和執(zhí)法。

　　總的來說，反壟斷執(zhí)法是為了更好地促進競爭，執(zhí)法機構(gòu)不會為了嚴格執(zhí)法而嚴格執(zhí)法，執(zhí)法機構(gòu)會按法定程序、競爭問題本身的需要去執(zhí)法。

　　時建中：我非常同意上述觀點。從去年下半年開始，中國有關(guān)部門對互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的執(zhí)法行動增加，建章立制在提速，這和數(shù)字經(jīng)濟快速發(fā)展有關(guān)。不同于傳統(tǒng)工業(yè)經(jīng)濟，技術(shù)發(fā)展可能會加速數(shù)字經(jīng)濟提速、放大其成績，為社會做出巨大貢獻的同時，產(chǎn)生的問題也會非常多。在數(shù)字經(jīng)濟迅猛發(fā)展的背景下，去年或者更早開始，美國、歐盟、中國三個司法轄區(qū)都開始加強對數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域的執(zhí)法，毫無疑問，三個司法轄區(qū)幾乎同時加強執(zhí)法并不是共謀，不是有“壟斷協(xié)議”，而是與各個國家數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展情況有關(guān)。

　　中國反壟斷執(zhí)法的目的是為了促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展、追求和保護創(chuàng)新、保護消費者權(quán)益，不是為了嚴格執(zhí)法而嚴格執(zhí)法，不要認為我們在數(shù)字領(lǐng)域的反壟斷進入到了一個強監(jiān)管時代。我自己一直不同意“強監(jiān)管、弱監(jiān)管”說法，強和弱的主觀性都太強，中國反壟斷執(zhí)法不是為了強而強，不是為了弱而弱。如果這樣的話，就不能更好地實現(xiàn)反壟斷執(zhí)法的目的。

　　“中國反壟斷執(zhí)法一直比較注重保護創(chuàng)新”

　　時建中：如何看待中國近年來的反壟斷監(jiān)管和創(chuàng)新的關(guān)系?

　　李青：從2008年《反壟斷法》出臺實施至今，中國反壟斷也面臨對大型創(chuàng)新型科技公司的規(guī)制問題。根據(jù)我過去經(jīng)歷過的執(zhí)法實踐和現(xiàn)在的觀察思考，我認為中國的反壟斷執(zhí)法機構(gòu)一直比較注重保護創(chuàng)新，在反壟斷執(zhí)法中也一直對提升效率、鼓勵創(chuàng)新保持著比較敏銳的態(tài)度。2020年1月發(fā)布的《修訂草案(公開征求意見稿)》中，第一條立法目的中新增了“鼓勵創(chuàng)新”一項。征求意見稿第十五條第四項就將“限制購買新技術(shù)……”替換為“限制獲取新技術(shù)……”等?？梢哉f，無論反壟斷執(zhí)法還是在立法中，中國都把鼓勵創(chuàng)新看做一個非常重要的考量因素。

　　“美國合并控制太弱，中國的執(zhí)法觀點正被接受”

　　時建中：在科瓦契克先生看來，美國、歐盟與中國的反壟斷監(jiān)管有哪些不同?

　　威廉·科瓦契克：有一個重要理論是，在美國合并控制太弱了，過去20年里，競爭管理當(dāng)局在應(yīng)用合并法律時過于謹慎。一個主要例子是，臉書約10年前收購了Instagram和WhatsApp。那時Instagram只有不到20名員工。對于斥資10億美元收購這家沒有什么經(jīng)驗的小公司，臉書首席執(zhí)行官馬克·扎克伯格說，收購是因為它們有可能成為臉書的有力競爭對手，它們具有很有前途的想法，現(xiàn)在可能不明白這個想法有多好，但會想出辦法的。阻止這種情況發(fā)生的方法，就是買下它們，威脅就會消失。FTC沒有介入這一合并交易。

　　谷歌也有類似故事。這些美國案例的一個主要焦點是，要努力修復(fù)所謂支離破碎的合并控制政策造成的后果。薄弱的合并控制導(dǎo)致了這種情況發(fā)生。在歐洲肯定也有類似擔(dān)憂，他們也允許這類合并達成。所以，這些司法管轄區(qū)的觀點是，也許在合并控制方面還不夠強大。我們太愿意接受“合并通常是好的”這種想法，所以我們沒有實施強有力的控制。

　　很多情況下，中國比歐洲和美國更仔細地研究了一些合并交易。但美國官員多年來訪問北京時都會說，“要謹慎，如果干預(yù)太多就會減少創(chuàng)新的動力”。這種觀點正在改變。我認為，在美國，人們越來越接受這樣一種觀點，即美國在過去20年、30年、40年的政策過于軟弱，不夠強大。我們在這些案件中看到的是，美國正在接近一種中國已經(jīng)接受、歐盟在某種程度上接受的執(zhí)法觀點。

　　在美國濫用支配地位的案例中，一個重要不同點是，公司重組、分拆和資產(chǎn)剝離都是明確的解決措施。FTC起訴臉書，特別要求分拆臉書。谷歌案例中，起訴方的訴求是法院命令這家公司重組以削弱它的權(quán)力。歐洲政策制定者對此非常謹慎。歐盟委員會副主席曾說，資產(chǎn)剝離是最后手段，只會在極端情況下使用。美國案例的有趣之處在于，美國政府、司法部和FTC現(xiàn)在都表示要分拆、實施結(jié)構(gòu)性解決措施來解決這一問題。與四五年前相比，這是一個很大的政策變化，這是非常嚴重的問題。

　　李青：科瓦契克先生討論了對大型科技公司拆分的問題，特別是一些結(jié)構(gòu)性問題，我覺得這一點可能和中國的反壟斷執(zhí)法不一定可以直接類比。中國的反壟斷執(zhí)法對結(jié)構(gòu)方面的考慮，到目前為止主要集中在經(jīng)營者集中這個領(lǐng)域，對經(jīng)營者集中的審查，可能會做一些結(jié)構(gòu)性或者行為上的救濟。

　　“臉書案顯示需調(diào)整法律，六項法案或通過一項”

　　時建中：接下來我們想繼續(xù)討論一下美國的反壟斷問題。2021年6月28日，美國一名聯(lián)邦法官駁回了美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會(FTC)和多名州總檢察長聯(lián)合對臉書提起的反壟斷訴訟。對于FTC的起訴被駁回，你的看法是什么?反壟斷監(jiān)管部門與法院在反壟斷行為認定方面的分歧如何解決?(注：此次對話后，8月20日，F(xiàn)TC再度就壟斷問題對Facebook提起訴訟。)

　　威廉·科瓦契克：臉書案件是一個例子，說明在美國起訴濫用支配地位的案件是多么困難。法官裁定認為，F(xiàn)TC在對臉書支配地位的起訴中未能提供足夠的信息，還對不當(dāng)行為的部分理論依據(jù)提出質(zhì)疑。在政府提起的案件中，法官在如此早期階段就采取這樣的步驟，非常不尋常。

　　這反映了美國法院內(nèi)部對競爭法是否應(yīng)該對占支配地位的公司施加強有力控制的懷疑。這不是案子的結(jié)局，我相信FTC將挺過這一挑戰(zhàn)。FTC目前面臨的困難促使美國國會認識到，我們需要新的法律，需要改變法律來調(diào)整政府必須滿足的標(biāo)準(zhǔn)。這是未來12個月可以看到的美國的一個變化。

　　時建中：當(dāng)?shù)貢r間6月23日，美國國會眾議院司法委員會審議通過六項反壟斷相關(guān)法案，這些法案劍指谷歌、蘋果、臉書和亞馬遜四大科技巨頭(統(tǒng)稱“GAFA”)。美國為何要對反壟斷法進行重大修改?其中，《終止平臺壟斷法案》因涉及對巨頭進行拆分引發(fā)激烈討論。在你看來，這些法案通過的難度大嗎?

　　威廉·科瓦契克：我覺得最有可能通過的，就是給這些執(zhí)法機構(gòu)更多資源的法案。在這一點上各方已經(jīng)達成共識，F(xiàn)TC和司法部都非常愿意看到自己的資源增加，如果增加50%的預(yù)算，就能更有能力來解決復(fù)雜和艱難的問題。

　　我覺得更難的是除了給執(zhí)法機構(gòu)增加資源之外，國會真正能采取的措施究竟是什么。對于大公司，美國民主黨覺得大公司就是壟斷者，共和黨不太信任谷歌和臉書，因為覺得它們導(dǎo)致政治偏見，保守的共和黨希望拆分這些大公司，從而阻止它們影響政治?，F(xiàn)在兩種不同觀點，達成了聯(lián)合陣線，當(dāng)前問題在于這一聯(lián)合陣線究竟能夠多大程度支持這些反壟斷舉措。我覺得這個聯(lián)合陣線能夠做到一些事情，比如國會對并購將進行更加嚴格的審查。

　　除此之外，想要做其他事情將會比較困難。例如《終止平臺壟斷法案》，相當(dāng)于禁止了亞馬遜現(xiàn)在的一些運營模式，它不能在自己平臺上再賣自家產(chǎn)品，也就是說亞馬遜要選擇只做平臺，或者只賣自己的產(chǎn)品，不能兩個都要，不能進行平臺上的自我優(yōu)待。我覺得這些反而不會成為法律，因為科技巨頭公司會利用法律走得太遠，不利于消費者福利來說服參議員、眾議員。

　　所以我的推測是，更嚴格的合并審查可能會變成法律，但是其他法案不太可能，因為那些實在太極端。

　　“企業(yè)合并交易將更難，更多科技企業(yè)面臨訴訟”

　　時建中：反壟斷法100多年演進中，制度框架是定型的，同時面臨一些變量，包括執(zhí)法機構(gòu)負責(zé)人。今年6月15日，32歲的莉娜·漢(Lina Khan)宣誓就任美國FTC主席，成為FTC史上最年輕主席。有觀點認為，根據(jù)她此前的學(xué)術(shù)觀點，莉娜·漢將來會把工作重點放在反壟斷問題上，F(xiàn)TC未來在反壟斷監(jiān)管上可能會更加強勢。你認為FTC針對科技巨頭的反壟斷執(zhí)法路徑將會有哪些變革?如何看待拜登執(zhí)政期間美國反壟斷政策和監(jiān)管的趨勢變化?

　　威廉·科瓦契克：這確實是一個非常重大的變化。首先，這是政策方面發(fā)生重大改變的信號。拜登政府希望有更加雄心勃勃的執(zhí)法項目，包括針對高科技和其他行業(yè)的監(jiān)管。拜登最近宣布了三項任命，除了莉娜·漢，任命喬納森·肯特擔(dān)任司法部反壟斷部主管，蒂姆·吳(Tim Wu)加入國家經(jīng)濟委員會，擔(dān)任技術(shù)和競爭政策方面的特別助理——蒂姆·吳是莉娜·漢在哥倫比亞大學(xué)的同事。這些都反映了拜登政府正致力于進一步擴大反壟斷法邊界，同時希望將不同理念應(yīng)用到反壟斷法實踐中。如此重要的位置上引入新人和想法，5年前沒有人會想到這些變化，也是一個非常難以想象的進展。

　　對于這些任命，我認為會對企業(yè)交易或者行為造成較大影響。司法部和FTC必然會更加嚴格執(zhí)行合并控制方面的政策，反對并禁止很多合并交易。今后企業(yè)合并交易將會更難。

　　第二個影響，我認為司法部和FTC會將更多涉及高科技以及其他有市場支配地位的企業(yè)送上法庭?，F(xiàn)在已經(jīng)有一些對簿公堂的反壟斷案例，比如臉書和谷歌，今后很可能有涉及亞馬遜和蘋果的更多新案例。這是因為莉娜·漢和肯特都曾講過，他們擔(dān)任這些職務(wù)不是來加強現(xiàn)狀，而是要打破現(xiàn)狀，他們要做一些新的事情，而且想要尋求非常大的改進。他們得到了總統(tǒng)支持，通過發(fā)布新規(guī)則來控制大科技公司以及其他行業(yè)公司的行為。

　　我認為今年年底，F(xiàn)TC可能會宣布開始一個新的規(guī)則制定流程。當(dāng)然法庭不會那么愿意配合。我覺得，除非國會改變法律，從而改變標(biāo)準(zhǔn)，不然這些雄心勃勃的新措施將會遇到很多反對意見。

　　“美國新政府會對濫用進行更嚴格執(zhí)法”

　　時建中：除了從合并角度出發(fā)，在其他領(lǐng)域比如濫用、壟斷協(xié)議等領(lǐng)域，反壟斷執(zhí)法未來走勢會是怎樣的?我們?nèi)绾翁幚砗梅磯艛鄨?zhí)法和保護創(chuàng)新之間的關(guān)系?要鼓勵創(chuàng)新，就要避免過度執(zhí)法，但同時為了維護競爭，還需要執(zhí)法，找到平衡點一直比較困難。如果莉娜·漢以及其他人一系列任命預(yù)示著未來反壟斷執(zhí)法將可能更加強勢，對于保護創(chuàng)新是否有一定影響?

　　威廉·科瓦契克：只有不斷促進整個經(jīng)濟的開放性，創(chuàng)新才能夠做得好。谷歌1990年中期在斯坦福一個宿舍里起步，臉書最初想法也是誕生于馬薩諸塞州一個宿舍。我們希望有一些新的觀點出現(xiàn)并存活下來，它不應(yīng)該受到排除，應(yīng)該能夠在市場上成長。美國在過去的幾十年中犯下了重大錯誤，他們認為一旦打擊濫用就會打擊創(chuàng)新?，F(xiàn)在想法轉(zhuǎn)變了，打擊濫用實際上會促進創(chuàng)新，因為這樣能夠使得更多市場參與者進來，貢獻新想法。反壟斷執(zhí)法下，這些有支配地位的公司已經(jīng)變得更加小心了，新公司將會變得更加具有野心，這樣可能就會產(chǎn)生創(chuàng)新，這是新政府的一個想法，很顯然它會對濫用進行更嚴格的執(zhí)法。

　　競爭法是多目的的。莉娜·漢曾經(jīng)一再提及，必須要重新考慮競爭法的目的。競爭法的目的不只是幫助消費者以更低的價格買到產(chǎn)品和服務(wù)，或者是享受更高質(zhì)量，其實競爭法的目的應(yīng)該是符合所有公民的利益，不僅是消費者，而是包括工人、小企業(yè)主在內(nèi)的所有公民。理念轉(zhuǎn)變的一部分是，我們看到政府的公信力受到威脅，大的科技公司已經(jīng)有如此重大的影響力，不僅僅是私人公司，它們正在成為政府的替代，這是一個威脅。

　　所以，如果我們問莉娜·漢競爭法的目標(biāo)是什么，她會說，要保證政治程序的進行，不能使私人政府憑空而生。這就是她政策的開始，過去政策實在太寬容，以至于現(xiàn)在受到威脅，大科技公司已經(jīng)變成新的政府，我們必須介入并且對它們進行控制。她上臺最重要的就是帶來競爭法本身目的的變化。

　　時建中：科瓦契克提到的案例顯示出美國在制度建設(shè)方面存在一些不足，這一點可能對中國有一定啟發(fā)。對于美國近年來在反壟斷方面的動態(tài)，你如何看待?

　　李青：據(jù)我個人觀察，美國的反壟斷執(zhí)法機構(gòu)對新經(jīng)濟、新模式保持了高度關(guān)注和深入研究，對高科技企業(yè)的反壟斷執(zhí)法積累了經(jīng)驗，也出現(xiàn)很多經(jīng)典案例，其中經(jīng)驗和教訓(xùn)值得我們思考。

　　從最近的FTC訴臉書案來看，美國執(zhí)法機構(gòu)的積極執(zhí)法和法院的相對保守，使得美國反壟斷保持了一定平衡。美國的法院及法官，相對保守或者說比較穩(wěn)一點，同時執(zhí)法機構(gòu)對市場上的競爭問題保持了積極關(guān)注，開展執(zhí)法行動，二者之間實際上形成了一個平衡。當(dāng)一個案件出來時，法官可能不會著急下結(jié)論。法官在審查案子的時候，會統(tǒng)籌考慮以前相關(guān)判例是怎么判的，現(xiàn)在哪些情況發(fā)生了變化，現(xiàn)在應(yīng)該怎么判?這樣的過程，有利于幫助案件的深入審查。

　　“不能用反壟斷法解決所有問題”

　　時建中：在《反壟斷十二年》一書的序言中，科瓦契克提出了幾個全世界爭論不休的問題——科技巨頭崛起引發(fā)了人民對競爭法宗旨的重新審視，競爭法應(yīng)當(dāng)強調(diào)作為商品和服務(wù)購買者的公民利益保護，還是應(yīng)當(dāng)有更多元化的價值目標(biāo)，比如關(guān)注工人和小企業(yè)利益、社區(qū)以及公共治理等?關(guān)于現(xiàn)有反壟斷工具——側(cè)重于個案的解決方式是否足以應(yīng)對包括反壟斷、消費者和隱私保護在內(nèi)的多個政策領(lǐng)域的交叉問題。

　　實際上，在中國圍繞《反壟斷法》的立法目的應(yīng)該是一元目標(biāo)還是多元目標(biāo)也存在爭議。有觀點認為，中國的反壟斷法目的太多元了，可能會在實際實踐中產(chǎn)生糾紛。對于反壟斷的目標(biāo)，以及如何應(yīng)對數(shù)字經(jīng)濟對現(xiàn)有反壟斷監(jiān)管提出的挑戰(zhàn)等問題，你的觀點是什么?

　　李青：首先，我認為，反壟斷的核心目標(biāo)和定位是解決市場經(jīng)濟中影響競爭的問題。大家都說《反壟斷法》是市場經(jīng)濟的憲法，是不能輕易出手的“核武器”。我個人認為，《反壟斷法》的立法宗旨和核心定位是保護市場競爭機制起作用，不能讓競爭機制受到損害，不能減少或者排除限制競爭。但是《反壟斷法》重要且功能強大，不等于它的功能要全面，不能說《反壟斷法》像全能選手一樣，在解決中國經(jīng)濟問題方面無所不包。其實，個人隱私保護、消費者權(quán)益保護等，這些都不是《反壟斷法》必須承擔(dān)的核心責(zé)任。或者用一句更通俗的話講，法律當(dāng)中存在兜底條款，但是《反壟斷法》不是兜底法，它主要負責(zé)監(jiān)管市場經(jīng)濟中最核心的問題——競爭問題。當(dāng)然，在隱私、安全、消費者權(quán)益保護相關(guān)法律沒有出臺或者不完善之前，可以借助《反壟斷法》對市場主體進行約束，不過，在相關(guān)法律越來越清楚明確的情況下，每部法律各負其責(zé)是更好的選擇。

　　第二，《反壟斷法》的價值目標(biāo)是否可以多元?我覺得可以有多元的價值目標(biāo)，但前提是，這些價值目標(biāo)能夠自洽，相互之間是協(xié)調(diào)的，整部法律要把這些價值目標(biāo)體現(xiàn)出來。以中國的《反壟斷法》為例，第一章第一條明確規(guī)定了立法的目的——“為了預(yù)防和制止壟斷行為，保護市場公平競爭，提高經(jīng)濟運行效率，維護消費者利益和社會公共利益，促進社會主義市場經(jīng)濟健康發(fā)展，制定本法。”在后面條款里，對這些條款都有逐步或者細化體現(xiàn)。

　　第三，《反壟斷法》完成修訂后，我覺得應(yīng)該注意兩件事：一件事是要細化規(guī)則。只有細化的規(guī)則更加明確，才能解決問題。第二件事是，建議研究地方立法問題。中國市場廣闊，不同區(qū)域可能存在一定差異性，可以考慮在立法上給地方更多的自主權(quán)。其實，我們可以看到，美國各個州、歐盟各成員國都有各自一些法律規(guī)定，這些法規(guī)規(guī)定對解決當(dāng)?shù)氐母偁巻栴}起到了很好的作用。從長遠看，中國也可以研究在反壟斷方面給地方立法權(quán)。

　　應(yīng)對數(shù)字經(jīng)濟挑戰(zhàn)，需要跨政策領(lǐng)域和跨部門的整合

　　時建中：《反壟斷法》的主責(zé)是維護公平競爭，規(guī)范市場競爭秩序。因此不應(yīng)讓《反壟斷法》承擔(dān)超越主責(zé)的任務(wù)，扮演非常全面的法律角色。這就如奧運會選手一樣，如果被迫參加所有比賽項目，估計很難成為世界冠軍?！斗磯艛喾ā纷兂梢粋€全能選手的話，不會更好地實現(xiàn)其特定目標(biāo)。這就意味著當(dāng)《反壟斷法》的功能定位不清晰時，一定會出現(xiàn)錯亂，而定位清晰才能更好地得到實施和遵守。對此，科瓦契克怎么看?

　　威廉·科瓦契克：總體來講，我們必須經(jīng)常思考一個問題，就是什么是正確的工具，什么是正確的機制，能夠幫助我們解決所看到的一些政策問題。我完全接受這一觀點，就是我們不能用反壟斷法來解決所有問題?，F(xiàn)在到了一個階段，如果你想讓它解決所有問題，這個法律會失去它原本的意義，會失去它的分析背景，也會變得不可預(yù)測。我認為，競爭管理當(dāng)局要創(chuàng)新，要思考去向。李青女士提到要讓地方當(dāng)局也有制定一些法律的能力，我覺得這就是一個創(chuàng)新的想法和解決方案。同時還有其他解決問題的方法，這些方法或許不屬于反壟斷法框架之內(nèi)。

　　在英國進行了一項實驗，我覺得非常有意思。英國有一個機制，允許反壟斷當(dāng)局發(fā)現(xiàn)和糾正壟斷問題，但是不再依賴反壟斷法中的一些概念。這個反壟斷當(dāng)局其實也算是一個研究機構(gòu)，他們可以后退一步來思考，這個問題是政府干預(yù)導(dǎo)致的嗎?是其他政策或者市場結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的嗎?在這個基礎(chǔ)上去進行糾正問題，還可以根據(jù)公平競爭審查原則找其他政府部門，跟他說“你做的事情導(dǎo)致了問題，我建議你改變政策”。

　　我發(fā)現(xiàn)這個機制很有吸引力，因為它使當(dāng)局有能力來問一個基本問題，也就是競爭的障礙到底來自于什么地方，然后再去思考解決方案，而且解決方案不需要只是運用競爭法內(nèi)部的一些概念，而是可以有一些非常創(chuàng)新的方式。我覺得這個思路對于我們跳出來看待和研究問題非常有幫助，從更廣泛的視角去了解它背后的原因。

　　此外，李青女士還提到了兩個重要的政策挑戰(zhàn)。一是選擇正確的工具，我們要識別出所有的政策工具，并進行很好的協(xié)調(diào)。這些問題的解決方案可能包括幾個相互獨立領(lǐng)域的政策，例如消費者保護、涉及數(shù)據(jù)的政策以及競爭法政策等。在全球大家也開始意識到，針對大企業(yè)問題，需要不同政府機構(gòu)以及不同法律之間協(xié)調(diào)，我們現(xiàn)在已經(jīng)看到更多的協(xié)調(diào)和合作。

　　我是英國市場競爭監(jiān)管局成員之一，我注意到它們現(xiàn)在正在努力與數(shù)據(jù)保護當(dāng)局和電信監(jiān)管部門進行合作，也在積極和其他政府機構(gòu)建立關(guān)系，有時需要建立跨部門的關(guān)系來尋求合作的解決方案。競爭法本身并不一定永遠是唯一的正確選擇，也并不一定永遠是最好的選擇，可能有時其他政策是更好的選擇。

　　第二點，在科技領(lǐng)域，公司非常動態(tài)，技術(shù)也處于動態(tài)之中，每天都在演進，營商環(huán)境基本每天都在變化，這種動態(tài)和演進就使得執(zhí)法部門面臨挑戰(zhàn)。執(zhí)法部門要充分了解當(dāng)前情況，才能做出更好的政策選擇。這也是為什么政府部門要與研究機構(gòu)和智庫合作，我認為這點變得至關(guān)重要，研究機構(gòu)可以幫助競爭管理當(dāng)局了解當(dāng)前商業(yè)環(huán)境，而制定出最佳政策。

　　所以我認為需要兩種整合，第一是跨政策領(lǐng)域的整合，第二是跨部門的整合，與學(xué)術(shù)機構(gòu)合作配合。

　　時建中：隨著數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展，特別是數(shù)字技術(shù)進入商業(yè)應(yīng)用之后，可能會使情況變得更加復(fù)雜，有的問題是真問題，有的問題是假問題，所以我們要有判斷能力。另外關(guān)于如何選擇政策工具，一定要保持平衡。

　　“要把糾正行政機構(gòu)壟斷行為與市場化改革相結(jié)合”

　　時建中：我們最后想討論一下中國的行政性壟斷。為保護公平競爭，中國有一個全球獨有的安排，2008年出臺的《反壟斷法》第五章做了專門規(guī)定，即在禁止行政性壟斷行為方面設(shè)立了專門的監(jiān)管法律。李青于發(fā)改委任職時對中國早期反行政壟斷案件做出了重要貢獻，根據(jù)你過去13年的實踐經(jīng)驗，中國在禁止行政性壟斷方面取得了哪些成績，還面臨哪些挑戰(zhàn)?

　　李青：我先解釋一下，為何我們要在《反壟斷法》中專門設(shè)立第五章 “濫用行政權(quán)力排除、限制競爭”。這和中國國情密不可分。中國建立社會主義市場經(jīng)濟體制是從高度集中的計劃經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌而來，這一過程中，行政機關(guān)在制定政策時可能會有行政行為排除限制競爭的問題。所以，中國的《反壟斷法》安排了專章來規(guī)制行政機關(guān)排除限制競爭的行為。總結(jié)來看，在過去的十多年，在規(guī)制行政機關(guān)排除限制競爭行為方面取得了很不錯的成績。

　　第一，被競爭執(zhí)法機構(gòu)直接調(diào)查的行政機關(guān)級別比較高，比如有不少省級部門被執(zhí)法機構(gòu)調(diào)查并糾正其行為。另外，從調(diào)查領(lǐng)域來看，執(zhí)法涉及交通、教育、醫(yī)療、通信、建設(shè)等關(guān)系到國民經(jīng)濟的重要領(lǐng)域和民生領(lǐng)域。第二，近幾年在國家級執(zhí)法機構(gòu)的帶動效應(yīng)下，越來越多的地方監(jiān)管部門開始關(guān)注、糾正行政機關(guān)的行政壟斷行為，而且這種趨勢正在加速中。第三，在制度建設(shè)方面，2016年6月國務(wù)院出臺了《關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》，今年7月8日，多個部門聯(lián)合公布了新的《公平競爭審查實施細則》，對公平競爭審查制度的審查機制、審查標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督與責(zé)任等在原有基礎(chǔ)上進行了完善。相信這些都會對確立競爭政策的基礎(chǔ)性地位起到非常大的促進作用。第四，現(xiàn)在越來越多的經(jīng)營者敢于挑戰(zhàn)行政機關(guān)排除競爭的行為。比如，以前碰到行政壟斷行為，經(jīng)營者可能會繞道走，但現(xiàn)在不少經(jīng)營者會主動到監(jiān)管部門投訴，或者求助于專業(yè)機構(gòu)維護自己的權(quán)益。

　　為了更好地發(fā)揮市場在資源配置中的作用，下一步我們在限制行政壟斷方面還應(yīng)該做哪些工作?我認為，《反壟斷法》修訂后，執(zhí)法部門要持續(xù)糾正行政壟斷行為，進一步推動公平競爭審查制度的落地實施等。另外，從宏觀角度來說，中央反復(fù)強調(diào)要強化競爭政策的基礎(chǔ)性地位，對行政壟斷行為的預(yù)防和糾正等，我覺得要把強化競爭性的基礎(chǔ)性地位和對行政壟斷行為的預(yù)防和糾正，跟市場化改革有機結(jié)合起來，要在助力國家深化經(jīng)濟體制改革的過程中，把一些難點問題、核心問題解決了。比如，當(dāng)前存在的地方保護問題、市場分割問題、不合理的市場準(zhǔn)入問題等，恰好是因為行政壟斷妨礙了要素的市場化配置。要解決這些問題，需要改革的勇氣和決心，更需要在改革中有路徑、有智慧和有方法。而競爭政策、反壟斷、公平競爭審查制度恰好可以為解決這些復(fù)雜問題、難點問題提供一個非常好的路徑和工具，可以通過這些路徑去逐步規(guī)范政府的行為，防止政府排除限制競爭，去恢復(fù)和促進市場的公平競爭，從而推進市場化改革。

　　總的來說，《反壟斷法》對行政行為的進一步規(guī)制，可以在中國經(jīng)濟體制改革領(lǐng)域發(fā)揮更大更好的作用。

　　“建議給競爭執(zhí)法機構(gòu)要有更多話語權(quán)”

　　時建中：正如李會長所言，中國對行政壟斷的預(yù)防和制止是一種內(nèi)在需求。其中，《反壟斷法》對行政壟斷的約束是事后制止，而公平競爭審查制度則主要是一個預(yù)防性制度，這對政府部門來說可以說是一場變革。在對行政壟斷行為規(guī)制方面，我們看到了很多可喜的變化，未來如何在機制上進一步強化競爭政策的基礎(chǔ)性地位?

　　李青：2015年開始，中央文件多次提到，強化競爭政策的基礎(chǔ)地位。我覺得這句話有兩個含義，第一，在所有經(jīng)濟政策中，競爭政策具有基礎(chǔ)性地位，而不是其他政策。第二，現(xiàn)在競爭政策的基礎(chǔ)地位還不夠強，所以我們要強化。如何進一步強化?我有幾個方面的建議。

　　第一，從法律層面上，全面清理現(xiàn)行法律體系中與全國統(tǒng)一公平競爭市場不適應(yīng)的內(nèi)容?？梢杂晌覀兊母骷壛⒎C關(guān)出面，《反壟斷法》執(zhí)法機構(gòu)提供技術(shù)支持，根據(jù)《反壟斷法》、公平審查制度方面的標(biāo)準(zhǔn)要求，清理掉影響強化競爭政策基礎(chǔ)地位的行政法規(guī)、地方法規(guī)、部門條款等。

　　第二，在制度上，針對行政壟斷行為，建議允許直接就抽象行政行為提起行政訴訟。根據(jù)現(xiàn)行制度，可以對具體行政行為提起行政訴訟，但對抽象行政行為，不能直接提起行政訴訟，除非是具體行政行為所依據(jù)的抽象行政行為。針對這樣的問題，建議授權(quán)特定主體可以就涉及行政壟斷的抽象行政行為直接提起行政訴訟，如檢察院、消費者協(xié)會、相關(guān)行業(yè)協(xié)會、受抽象行政行為直接影響的企業(yè)等提起行政訴訟。

　　第三，建議給省級人大機關(guān)更多的立法權(quán)，多層次推動競爭政策的實施。比如，我們目前設(shè)立了上海自貿(mào)區(qū)、海南自貿(mào)港、深圳建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)等，可以在這些地區(qū)探索產(chǎn)業(yè)發(fā)展與競爭政策協(xié)調(diào)的路徑。

　　第四，要強化競爭執(zhí)法機構(gòu)的地位，確保其獨立性、權(quán)威性，也要在立法的過程中給與競爭執(zhí)法機構(gòu)一個特別的咨詢地位。比如說，凡是涉及經(jīng)濟領(lǐng)域的立法，在立法的各個環(huán)節(jié)，應(yīng)該保證競爭執(zhí)法機構(gòu)有更多的話語權(quán)。

　　第五，建議建立競爭的倡導(dǎo)制度。使用公共資源對企業(yè)、行業(yè)進行補貼行為，特別是非普惠的補貼政策，建議會簽競爭執(zhí)法機構(gòu)，由競爭執(zhí)法機構(gòu)對其進行評估是否會影響公平競爭。這樣可以在促進行業(yè)發(fā)展和減少損害競爭之間，找到一個平衡點。在市場準(zhǔn)入類政策出臺的過程中，應(yīng)該征求競爭執(zhí)法機構(gòu)的意見，由其來考量政策是否會影響公平競爭。這樣，可以使競爭執(zhí)法機構(gòu)在強化競爭政策的基礎(chǔ)性地位方面起到更大作用。

　　《反壟斷法》的立法宗旨和核心定位是保護市場競爭機制起作用，不能讓競爭機制受到損害，不能減少或者排除限制競爭。但是《反壟斷法》的重要性、功能強大，不等于它的功能要全面，不能說《反壟斷法》像全能選手一樣，在解決中國經(jīng)濟問題方面無所不包。

　　“中國的公平競爭審查制度是最重要的創(chuàng)新之一”

　　時建中：科瓦契克如何評價中國反壟斷實施情況?

　　威廉·科瓦契克：我認為競爭法中最重要的現(xiàn)代創(chuàng)新之一，就是FCRS(Fair Competition Review System，公平競爭審查制度)。對于中國的公平競爭審查制度，我必須要表示敬意，這是全球競爭體系近年來最大的一個變化，給全球其他轄區(qū)帶來了一個很好的思考，就是監(jiān)管究竟應(yīng)該扮演什么角色。各個國家的國情不一樣，但是我們又面臨一些共同問題。現(xiàn)在中國已經(jīng)有一個綜合方式，來解決我們所面臨的這些共同挑戰(zhàn)和問題，我們必須認識到中國在這方面的貢獻。

　　關(guān)于反壟斷，我希望能有一個全球?qū)υ挋C制，我認為中國已經(jīng)成為其中不可分割的一個部分，美國同行也在討論中國公平競爭審查經(jīng)驗。我們應(yīng)該如何對待行政壟斷，如何對待補貼以及政府所采取措施對于競爭的影響，中國在這些方面已經(jīng)是一個領(lǐng)先者。從國際交流視角而言，讓中國的經(jīng)驗成為全球?qū)υ挼囊徊糠?，解決大家共同面臨的問題，一定要成為其中一環(huán)。

　　當(dāng)前，全球競爭管理機構(gòu)對待大科技公司都是在做實驗，都是一步步地走，他們也沒有絕對信心認為就應(yīng)該這么做?，F(xiàn)在歐盟有數(shù)字法，英國有專門的數(shù)字監(jiān)管機構(gòu)，美國開始探討事前規(guī)制，這些司法轄區(qū)都認識到，實驗需要在一個動態(tài)的經(jīng)濟環(huán)境之下進行。每一個國家國情都不同，但我們有共同問題，這就意味著要發(fā)展出一個體系，它是可以調(diào)整并且非常靈活的，要審慎、要理智、要合理。如果各國各自為政，沒有進行很好的協(xié)作和互相分析的話，將不會取得很好的成果。

　　我們所需要的是政策對話，比如美國會問中國同行做了什么，有哪些新措施和步驟。我希望，全球?qū)υ挋C制能夠包含所有轄區(qū)，看看他們各自實驗進行得怎么樣，實驗有不確定性，要不斷測試，而且實驗有時會成功，有時會失敗，但你總能從成功和失敗中得到教訓(xùn)。

　　中國建立了非常龐大的數(shù)字經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)，對數(shù)字經(jīng)濟進行反壟斷分析，是不是也能成為全球?qū)υ挼囊粋€貢獻?我認為對于美國來說，關(guān)于并購審查、公平競爭審查以及大的科技企業(yè)監(jiān)管方面對話，都會使美國受益。創(chuàng)新和開創(chuàng)性想法也在中國不斷發(fā)生，對話將會使得雙方受益良多。

　　新京報記者侯潤芳顧志娟