編者按：《反壟斷法》是一頭“睡獅”，平時可以沉默，可一旦被喚醒即具有超級威力。中國互聯(lián)網(wǎng)平臺反壟斷山雨欲來，分拆、重罰、遏制大公司的輿論紛雜。但是，反壟斷法的裁決常常產(chǎn)生深遠的經(jīng)濟甚至政治后果，如何牢牢錨定在法律、理性和專業(yè)的軌道上，警惕情緒干擾，是這部經(jīng)濟憲法眼下要過的大關(guān)。
國家的前途依賴正確的共識，中國經(jīng)濟體制改革研究會副會長李青(曾任國家發(fā)改委反壟斷局副局長、國家市場監(jiān)管總局價監(jiān)競爭局副局長)在接受亞布力論壇專訪時，分享了她對反壟斷的一些思考。
李青提醒，《反壟斷法》作為市場經(jīng)濟憲法，是維護公平競爭最重要的法律制度，是重武器，它有特定的目標價值，要遵循限定的范圍。她還點出，中國的反壟斷制度包括對行政權(quán)力排除限制競爭的規(guī)制，提供了從約束行政權(quán)力入手，以此促進市場經(jīng)濟制度發(fā)展和完善的法律路徑。目前，由于監(jiān)管政策和改革不到位，企業(yè)一些行為可能因此變形，因此對企業(yè)監(jiān)管的治本之策，離不開經(jīng)濟體制的進一步改革。對于改革步入深水區(qū)，李青表示要有定力，現(xiàn)階段要堅持目標導(dǎo)向，下決心向前推進市場化改革。中國將修改反壟斷法，李青對此也有自己的分析與期待。
李青：現(xiàn)在確實是反壟斷的好時機，有各方重視和更好的社會認知。反壟斷從2008年開始，現(xiàn)在是第13個年頭了。我覺得是各方面因素促成反壟斷進入大眾和領(lǐng)導(dǎo)視野，開始真正發(fā)揮它的影響。但必須說清楚，我覺得領(lǐng)導(dǎo)層、決策層一直很重視反壟斷，今天的局面是十多年來各方面共同努力造就的。要珍惜這個好時機。
在這種背景下，有幾點我覺得值得說說。一是作為觀察者、研究者，要更加理性地討論問題。一些反壟斷案件正在調(diào)查和有序推進，一些案子正在法院審理，中國現(xiàn)有的競爭法律框架也能夠為解決這些問題提供基本思路，此時大家應(yīng)該保持對執(zhí)法司法機構(gòu)足夠的信任和尊重，不要情緒化，不能未審先判。如果輿論認定企業(yè)錯了，必須得罰，會給機構(gòu)造成很大壓力。
二是要堅持專業(yè)性?，F(xiàn)在反壟斷在平臺經(jīng)濟領(lǐng)域開始了全面的應(yīng)用，通過法律的實施來解決這個領(lǐng)域的競爭問題，是有利于行業(yè)發(fā)展的。互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟確實有自身的規(guī)律和特點，但反壟斷的基本原理是一致的，從這個角度說，互聯(lián)網(wǎng)平臺的反壟斷監(jiān)管是工作的正常推進。只不過面對平臺經(jīng)濟這個新領(lǐng)域時，要平衡好基本原理與特點，既解決問題，又有利于發(fā)展。
亞布力論壇：你現(xiàn)在在中國經(jīng)濟體制改革研究會從事研究工作，從改革的視角看反壟斷，有什么獨特發(fā)現(xiàn)?
李青：中國的政策對企業(yè)約束力其實很強，我們在研究改革的過程中看到，企業(yè)很多行為不完全是自主選擇，而是現(xiàn)有政策的體現(xiàn)。由于監(jiān)管政策和改革不到位，企業(yè)一些行為可能會因為現(xiàn)實而妥協(xié)、變形。我們國家的市場經(jīng)濟體系本身還在構(gòu)建和完善過程中，未來肯定還有很多法律制度和監(jiān)管政策會變化，企業(yè)行為也會隨之改進。政策的優(yōu)化會帶動企業(yè)行為的優(yōu)化，反之企業(yè)行為并不會從根本上改變，如果僅僅是處罰，處罰之后企業(yè)究竟怎么整改不明確，企業(yè)的行為依然是應(yīng)政策而產(chǎn)生的對策。
也就是說，對企業(yè)監(jiān)管的治本之策，需要經(jīng)濟體制的進一步改革，法律制度的進一步完善。如此，有些問題自然而然就解決了。在觀察現(xiàn)階段紛繁復(fù)雜的問題時，多加一個考慮的因素和角度是有必要的。
亞布力論壇：“反壟斷背后的原理是一致的”，這句話怎么理解?
李青：反壟斷有特定的目標價值。我們要明白，不是所有與競爭相關(guān)的行為都歸在《反壟斷法》管轄范圍內(nèi)，只有那些損害市場競爭機制、減少市場競爭到一定程度的行為，才會是《反壟斷法》框架下的違法行為。
當然，中國《反壟斷法》也有其特殊性，它把提高經(jīng)濟運行效率、消費者權(quán)益保護、社會公共利益、促進社會主義市場經(jīng)濟健康發(fā)展等都作為目標價值的內(nèi)容。理論界對此也有討論，比如《反壟斷法》核心目標價值應(yīng)該是單一的還是多元的等等。但在違法行為的具體類別上，《反壟斷法》有非常明確的規(guī)定，是反壟斷目標價值的具體體現(xiàn)，這是討論反壟斷話題的基礎(chǔ)。
為什么會討論這個問題呢?我個人理解，中國的市場經(jīng)濟是從計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)變而來的，需要把反壟斷的目標價值講得更全面、更飽滿，才能從競爭角度推動計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變，所以中國《反壟斷法》呈現(xiàn)出多元化目標的局面。雖然在法理上有爭議，但符合中國特色和中國實際。
亞布力論壇：你是說，反壟斷應(yīng)該遵循限定的范圍?
李青：哪些行為是被《反壟斷法》所禁止的，法律有明確的規(guī)定。我國有基本完整的法律體系，有多部不同定位和目標價值的法律，規(guī)制企業(yè)行為的不只有《反壟斷法》，不能只盯著反壟斷。我們常說《反壟斷法》是市場經(jīng)濟的憲法，可以說是重武器。它使用的理想狀態(tài)，應(yīng)該是可以阻斷一種違法行為，規(guī)制一種商業(yè)模式，糾正和調(diào)試市場經(jīng)濟發(fā)展。有時候，一個《反壟斷法》案件的判例會影響某種商業(yè)模式很長時間。
李青：這個話題涉及如何認識和把握互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟的規(guī)律。平臺經(jīng)濟的擴張到底有沒有邊界，是非常前沿的理論問題，到現(xiàn)在還沒有一致結(jié)論。平臺企業(yè)會將盡可能多的用戶留存在自己平臺上，而且用戶需要什么，平臺完全有能力去發(fā)現(xiàn)并提供，這種特性使得平臺模式的擴張可能沒有邊界，各大平臺終究有一天會碰面，終究有人會敗下陣來，然后贏者通吃。這會不會是互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的規(guī)律，是不是基于互聯(lián)網(wǎng)自身特征的本能性擴張?如果對這種趨勢加以限制會怎么樣，在什么情況下需要限制以及如何限制等等問題，既需要各方專家深入研究，也需要對互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟本身的歷史觀察。
僅就商業(yè)模式發(fā)展而言，平臺企業(yè)進入傳統(tǒng)行業(yè)是一種商業(yè)模式迭代，商業(yè)模式迭代本身無法避免，就像汽車替代馬車，這種趨勢是無法阻擋的，只能適應(yīng)。問題在于，迭代產(chǎn)生的社會影響和后果，不是贏者來擔當，而是嫁接到了被淘汰者身上。以社區(qū)團購為例，平臺進來了，菜販子卻失業(yè)了。作為一種負外部性，政府可以通過相應(yīng)的公共政策來解決，比如完善社會保障體系、為失業(yè)者培訓(xùn)新技能、提供更多的就業(yè)崗位等等?？傊瑧?yīng)該也可以通過積極救助弱勢群體來平衡這種負外部性，而不是禁止商業(yè)模式迭代、不讓企業(yè)發(fā)展。
亞布力論壇：分拆大平臺會成為中國的現(xiàn)實選項嗎?
李青：我個人認為，至少在現(xiàn)有中國《反壟斷法》框架下，沒有僅僅因為企業(yè)太大而分拆的條款。如果真有這方面的政策需要，應(yīng)該在《反壟斷法》中增設(shè)相關(guān)法律條款。目前的《〈反壟斷法〉修訂草案(公開征求意見稿)》里還沒有這部分內(nèi)容。
另外，根據(jù)現(xiàn)行《反壟斷法》的規(guī)定，有一種情況也許可以稱為“分拆”——如果企業(yè)違反《反壟斷法》實施集中的，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)可以責令企業(yè)采取措施恢復(fù)到集中前狀態(tài)，也就是將集中的再次分開。但這個規(guī)定跟企業(yè)太大需要分拆并不是同一件事情。
需要注意的是，《反壟斷法》不反對企業(yè)做大，不反對企業(yè)具有市場支配地位。企業(yè)大本身不違法，他們是競爭的獲勝者，肯定有其致勝之道，很多時候大企業(yè)還是科技、商業(yè)模式創(chuàng)新的主要力量。《反壟斷法》反對的是大企業(yè)濫用市場支配地位，具體哪些行為不能有，法律也有明確規(guī)定。
李青：歐美等國家或地區(qū)對企業(yè)違法行為沒收違法所得或處以罰款，一般以競爭損害的計算為基礎(chǔ)來確認金額。即壟斷行為造成了多大的競爭損害，違法者應(yīng)該彌補這個損害，情節(jié)嚴重的，還要付出更大的懲罰性代價。因此，他們一般會根據(jù)違法行為的種類、范圍、持續(xù)時間等測算競爭損害，再根據(jù)情節(jié)輕重等予以懲罰性罰款。沒收違法所得和罰款，一般會有一個上限——不超過企業(yè)上一年營業(yè)額的10%，主要是避免罰沒導(dǎo)致企業(yè)難以為繼。
中國的《反壟斷法》原則上借鑒了這些條款，但沒有細化和具體的規(guī)定。在執(zhí)法實踐中沒收違法所得的案件并不多，罰款則是執(zhí)法機構(gòu)按照企業(yè)上一年度銷售額的1%-10%來確定。特別希望在修訂《反壟斷法》時能夠考慮這一點，提升《反壟斷法》的精準、專業(yè)和權(quán)威性。
亞布力論壇：反壟斷政策對待充滿爭議的互聯(lián)網(wǎng)平臺新商業(yè)模式，應(yīng)該持什么原則?
李青：既要審慎又要有作為，漸進式地解決互聯(lián)網(wǎng)平臺競爭問題。在現(xiàn)有法律框架下確實存在競爭問題的企業(yè)行為，執(zhí)法機構(gòu)應(yīng)該積極作為，既體現(xiàn)法律的權(quán)威性，也可以給企業(yè)一個穩(wěn)定的法律預(yù)期。同時，看不準的可以暫時放一放，不用著急。中國現(xiàn)有法律框架能夠為解決目前的問題提供基本框架和思路，就算《反壟斷法》解決不了，還有《反不正當競爭法》《價格法》《電子商務(wù)法》等相關(guān)法律可以從不同視角實施監(jiān)管。如果非要現(xiàn)在就解決所有問題，非要用《反壟斷法》來解決，可能不現(xiàn)實。
李青：中國的《反壟斷法》有一個專章，全世界大多數(shù)國家或地區(qū)都沒有，就是禁止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭，第一章、第七章也有相關(guān)規(guī)定，如果行政機關(guān)在行使權(quán)力時排除限制了競爭，在《反壟斷法》框架下是違法的，將按照有關(guān)規(guī)定被糾正。這實際上是在競爭領(lǐng)域?qū)π姓C關(guān)行使權(quán)力規(guī)定了“負面清單”。如果上述規(guī)定得到充分、有效的實施，促進行政機關(guān)對競爭的理解和尊重，將會大大強化市場競爭、釋放競爭機制的力量。假如沒有《反壟斷法》的這部分內(nèi)容，規(guī)制行政壟斷就于法無據(jù)了;有了《反壟斷法》之后，可以判斷行政機關(guān)哪些行為是違法的、需要被糾正的。特別希望《反壟斷法》的這一部分，能夠發(fā)揮更大的作用。
亞布力論壇：《反壟斷法》之后，又出臺了公平競爭審查制度，后者的目標是什么?
李青：公平競爭審查制度要求政策制定機關(guān)原則上要尊重市場競爭，主動建立政府行為的競爭邊界，在制定出臺政策之前，必須對照程序和標準自我約束、自我審查，避免政策扭曲、限制、排除市場競爭。目前，我個人觀察，公平競爭審查制度已經(jīng)推開，下一步應(yīng)該讓審查制度真正發(fā)揮作用。其中很重要的一條，就是要進行責任追究，否則公平競爭審查落不到實處。
亞布力論壇：從這個角度看，《反壟斷法》相關(guān)章節(jié)和公平競爭審查制度可以約束行政機關(guān)的權(quán)力，以此推進中國經(jīng)濟體制的市場化改革。
李青：《反壟斷法》和公平競爭審查制度的出發(fā)點，是約束行政行為，防止排除限制競爭。需要說明的是，政府跟市場不是涇渭分明、完全分開的，在很多領(lǐng)域是交織、融合在一起的。當然，現(xiàn)階段我國還是政府偏強，市場的力量有待進一步釋放。政府管理、管制不恰當導(dǎo)致的競爭問題，比市場上企業(yè)自己導(dǎo)致的競爭問題相對更加重要，這是要著力解決的。
亞布力論壇：對近期發(fā)布的《關(guān)于平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的反壟斷指南》，你有何評價?
李青：我個人認為，《指南》在這個時間發(fā)布，不僅僅是解決一些執(zhí)法認識問題。如果從更加宏觀的背景學(xué)習(xí)和研究它，可能會有新的體會。比如說《指南》的制定和有效實施，可以助力構(gòu)建更加完善的社會主義市場經(jīng)濟體制。
2019年10月，中央文件首次把公平競爭作為一項制度，將其定位于完善社會主義市場經(jīng)濟體制的重要支撐。2020年10月，“十四五”規(guī)劃建議提出，改革開放要邁出新步伐，要健全公平競爭制度，加強反壟斷和反不正當競爭執(zhí)法司法。因此，在“十四五”乃至更長的時期，保障市場公平競爭對完善社會主義市場經(jīng)濟體制、建設(shè)高標準市場體系，有著不可替代的決定性作用，這其中，反壟斷又是公平競爭制度建設(shè)的重中之重。
需要注意的是，現(xiàn)在大家的目光都聚焦在企業(yè)身上，但是《指南》中關(guān)于濫用“行政權(quán)力排除、限制競爭”、公平競爭審查的部分還不太受關(guān)注，其實這一部分更加重要。如果學(xué)者和實務(wù)界多去研究、多解讀這部分，很多有價值的東西會浮現(xiàn)出來。
亞布力論壇：改革路上有時會產(chǎn)生困擾和反復(fù)，要如何面對?
李青：我個人理解，我國經(jīng)濟體制改革的目標一直是清晰的，那就是建立社會主義市場經(jīng)濟體制。當然，要實現(xiàn)這個目標，必須逐步解決問題。在改革初期，改革更多是也應(yīng)該是問題導(dǎo)向，以解決問題為主要任務(wù)?，F(xiàn)在，改革進入深水區(qū)，各種問題、難點交織在一起，堅持目標導(dǎo)向就很重要，要下決心向前推進市場化改革。改革政策也好、具體的改革措施也好，要超脫各種利益局限，真正站在國家的角度上設(shè)計制度。
當然，如果暫時不能從根本上解決問題，至少要向著接近目標的方向努力，為解決問題、實現(xiàn)目標創(chuàng)造更好的條件，至少不要讓問題再加重，讓未來更難做。很多問題說到底還是需要通過市場化改革來解決，我們要堅持這一目標，要有定力。
