前不久，中共中央政治局會(huì)議審議通過了《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，新一輪財(cái)稅體制改革即將拉開帷幕。作為1994年稅制改革和分稅制改革的參與者之一，許善達(dá)如何評(píng)估這一推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)連續(xù)多年增長(zhǎng)的財(cái)稅體制，財(cái)稅體制又該怎樣調(diào)整才能適應(yīng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)?近日，中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者就此專訪聯(lián)辦財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)、國(guó)家稅務(wù)總局原副局長(zhǎng)許善達(dá)。

　　中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：時(shí)隔二十年，中共中央決定實(shí)施新一輪財(cái)稅體制改革，你認(rèn)為有著怎樣的背景，期望達(dá)到什么樣的目標(biāo)?

　　許善達(dá)：現(xiàn)行的財(cái)稅體制從1994年開始到現(xiàn)在，已經(jīng)整整20年了，這20年成績(jī)很大，但是隨著政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的不斷變化，1994年確立的稅制和分稅制有不少地方已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)了，產(chǎn)生了新的問題和矛盾，而且有的矛盾還比較尖銳，這些問題不是調(diào)整某些財(cái)稅政策就可以解決的，甚至不是局部財(cái)稅改

　　可以解決的，所以要適時(shí)推進(jìn)深化全面財(cái)稅改革。

　　中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：新矛盾主要表現(xiàn)在哪些地方?

　　許善達(dá)：稅制方面，營(yíng)業(yè)稅是最大的矛盾。

　　1994年分稅制改革時(shí)有三個(gè)遺留問題，一個(gè)是實(shí)行生產(chǎn)型增值稅，這個(gè)稅制不允許企業(yè)因設(shè)備廠房投資進(jìn)行進(jìn)項(xiàng)抵扣，從2003年國(guó)務(wù)院出臺(tái)東北老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略開始直到2009年解決了機(jī)器設(shè)備進(jìn)項(xiàng)抵扣的問題，增值稅從生產(chǎn)型部分地向消費(fèi)型轉(zhuǎn)型。第二個(gè)是內(nèi)外資企業(yè)所得稅沒有合并，作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，怎能有兩個(gè)所得稅制度?這個(gè)問題由全國(guó)人大立法到2008年也解決了。

　　還有一個(gè)遺留的問題是服務(wù)業(yè)的營(yíng)業(yè)稅。1994年都知道營(yíng)業(yè)稅重復(fù)征稅，稅負(fù)重而且出口不退稅，本身是一個(gè)不好的稅，可當(dāng)時(shí)的歷史條件下不得不保留，因?yàn)橐胶猱?dāng)時(shí)中央和地方關(guān)系，地方要有一個(gè)主體稅種。

　　稅務(wù)局的專業(yè)司局最初的設(shè)計(jì)方案，制造業(yè)和服務(wù)業(yè)都是增值稅，沒有營(yíng)業(yè)稅，但最后一算，地方就沒有主體稅種了。當(dāng)時(shí)流轉(zhuǎn)稅(包括增值稅、消費(fèi)稅、營(yíng)業(yè)稅、關(guān)稅等)占70%多，企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅加一起約占15%左右，剩下的稅大概有8%。增值稅中央和地方分成比例是75%、25%，關(guān)稅、消費(fèi)稅全部歸中央，地方還有什么稅啊?

　　為了給地方一個(gè)主體稅種，最后商量來商量去，就在服務(wù)業(yè)保留了一個(gè)不好的營(yíng)業(yè)稅。這么多年下來，服務(wù)業(yè)發(fā)展很慢，和這個(gè)稅有很大關(guān)系。而且由于營(yíng)業(yè)稅的存在，增值稅的抵扣項(xiàng)目范圍太小，使增值稅實(shí)際稅負(fù)水平遠(yuǎn)高于名義稅負(fù)水平，制造業(yè)發(fā)展也有重大稅制障礙。所以遲早要營(yíng)改增。這可以說是此次財(cái)稅改革的第一個(gè)目標(biāo)。

　　中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：改革勢(shì)必會(huì)調(diào)整目前的利益格

　　這會(huì)涉及到中央和地方如何分稅的問題。

　　許善達(dá)：在1994年實(shí)施分稅制以前，地方拿70%多的稅收收入，中央只有20%多。當(dāng)年財(cái)稅改革時(shí)中央確立分稅制的原則是保證地方的既得利益保持不變，就是說原來稅收收入基數(shù)里地方占70%多保持不變，但增量部分中央要多拿。最后確定增值稅增量中央拿75%，地方拿25%。就這樣慢慢地調(diào)，增量部分越來越大，1992年基數(shù)2600多億元，1993年基數(shù)3600多億元，現(xiàn)在是十幾萬億元。地方既得的存量部分所占份額已經(jīng)很小了，所以現(xiàn)在中央地方的收入、支出關(guān)系跟當(dāng)時(shí)比，有了很大變化。(下轉(zhuǎn)3版)

　　現(xiàn)在中央、地方稅收收入差不多各占一半，但支出中央僅占15%，地方占85%，原來是中央依賴地方，現(xiàn)在正好反過來了——地方依賴中央。這是分稅制改革的目標(biāo)，現(xiàn)在的依賴度大概是40%，即地方要花1塊錢，其中有4毛錢要等中央給，在這種情況下，省委書記、省長(zhǎng)履職是很困難的?，F(xiàn)在的矛盾就是地方對(duì)中央依賴度過高。此次財(cái)稅改革的第二個(gè)目標(biāo)就是降低地方財(cái)政對(duì)中央的依賴度，我認(rèn)為降低到20%左右比較合適。

　　中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：中央政治局確定的財(cái)稅改革的指導(dǎo)原則是什么?

　　許善達(dá)：已經(jīng)確定了兩個(gè)指導(dǎo)原則，一是穩(wěn)定宏觀稅負(fù)，二是保持中央和地方各50%的收入格局大體不變。在各種建議方案中凡違背這兩項(xiàng)原則的均不能采用。

　　中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：新一輪財(cái)稅改革鎖定了增值稅、消費(fèi)稅、資源稅、環(huán)境保護(hù)稅、房地產(chǎn)稅和個(gè)人所得稅等6個(gè)稅種，你覺得哪些稅種的改革至關(guān)重要?

　　許善達(dá)：最核心的是“營(yíng)改增”。如果“營(yíng)改增”不完成，這輪稅制改革就不能說是成功的。而其他幾個(gè)稅種，也會(huì)相應(yīng)地有所改革。

　　“營(yíng)改增”2012年上海開始試點(diǎn)，之后試點(diǎn)地區(qū)、行業(yè)不斷擴(kuò)大，到今年6月1號(hào)電信行業(yè)營(yíng)改增，這段時(shí)間叫做第一階段營(yíng)改增。營(yíng)改增就意味著減稅。這階段營(yíng)改增目前減稅規(guī)模大約2000多億元，2012年減得少一點(diǎn)，2013年減稅1400多億元，今年上半年減了850多億元。有人推算，全部營(yíng)改增減稅規(guī)模在8000億元至1萬億元。在現(xiàn)有的分稅制格局下，減稅總量中地方減了大概2/3到3/4，中央減了大概是1/4到1/3，中央和地方各自承擔(dān)減稅帶來的政府收入的減少。

　　由于地方減得多，中央減得少，而且增值稅要規(guī)范化，規(guī)范化的內(nèi)涵之一就是所有增值稅，包括營(yíng)改增的增值稅，都要實(shí)行統(tǒng)一的中央地方分成制度，所以地方收入還要上交中央一部分。如果繼續(xù)推進(jìn)營(yíng)改增，中央、地方各占一半的收入格局就必然守不住了，那就必須給地方補(bǔ)償。否則，就違背“保持中央地方收入格局大體不變”這項(xiàng)指導(dǎo)原則。現(xiàn)在社會(huì)各界的意見有一點(diǎn)是一致的，就是營(yíng)改增的同時(shí)，必須給地方稅體系一個(gè)主體稅種。

　　中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：你主張將消費(fèi)稅劃歸地方?

　　許善達(dá)：補(bǔ)償?shù)霓k法好幾種，多數(shù)人接受這個(gè)方案：把消費(fèi)稅的征收改到零售環(huán)節(jié)，加上車購(gòu)稅一共有一萬多億元，正好與地方減稅和上劃中央的規(guī)模相當(dāng)。

　　消費(fèi)稅加車購(gòu)稅作為地方稅是非常好的一個(gè)選擇。消費(fèi)稅本來就應(yīng)該在零售環(huán)節(jié)征收，之所以在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，是因?yàn)楫?dāng)時(shí)設(shè)計(jì)方案時(shí)考慮到稅務(wù)部門征收能力有限，到零售環(huán)節(jié)收稅可能收不上來，而生產(chǎn)環(huán)節(jié)納稅人少，容易控制，所以就改到生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收。

　　將消費(fèi)稅改到零售環(huán)節(jié)征收，并作為地方稅種，我覺得對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有好處。消費(fèi)稅品目的生產(chǎn)企業(yè)的財(cái)務(wù)成本會(huì)降低，產(chǎn)品出廠價(jià)就會(huì)降低，對(duì)這些生產(chǎn)企業(yè)是個(gè)利好消息。

　　另外，對(duì)地方政府也有好處，現(xiàn)在地方政府愿意投資建廠是因?yàn)樯a(chǎn)得越多，收稅就越多。如果消費(fèi)稅轉(zhuǎn)到零售環(huán)節(jié)，就變成不管在何處生產(chǎn)，在哪個(gè)地方賣出去的哪個(gè)地方才收消費(fèi)稅。這對(duì)于市場(chǎng)、政府的行為是良性導(dǎo)向，讓政府減弱投資沖動(dòng)，轉(zhuǎn)而讓老百姓多掙錢、多消費(fèi)。所以消費(fèi)稅轉(zhuǎn)到銷售環(huán)節(jié)并改成地方稅，不僅是解決中央地方稅收平衡的問題，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、引導(dǎo)地方政府行為都有很多積極作用。

　　中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：對(duì)于將來給予地方政府一定的稅政管理權(quán)，這也是一個(gè)很好的契機(jī)。

　　許善達(dá)：對(duì)，未來可能在一定條件下要下放稅收立法權(quán)。地方發(fā)債權(quán)這次預(yù)算法修訂也正式下放了。美國(guó)各個(gè)州的消費(fèi)稅稅率是不一樣的，有的人開車去稅率低的州買東西。這有一個(gè)導(dǎo)向作用，政府稅率定得低，別人就愿意去那兒買東西，改變地方政府行為導(dǎo)向。

　　另外，現(xiàn)在消費(fèi)稅是價(jià)內(nèi)稅，如果改成價(jià)外稅，對(duì)培育公民的納稅意識(shí)影響是很大的。到美國(guó)買任何東西，上面都標(biāo)注要交多少零售稅。而中國(guó)零售環(huán)節(jié)還沒有實(shí)行價(jià)外稅，以后至少把消費(fèi)稅作為價(jià)外稅，買了什么東西交了多少消費(fèi)稅，和車購(gòu)稅、契稅一樣一目了然。

　　中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：也有人主張房地產(chǎn)稅當(dāng)?shù)胤街黧w稅種，你怎么看?

　　許善達(dá)：我認(rèn)為很難，中國(guó)能搞個(gè)上萬億的房地產(chǎn)稅嗎?實(shí)際上，原來一些主張開征房地產(chǎn)稅的人，立場(chǎng)都開始后退了。有專家建議效仿國(guó)外，普遍征收房地產(chǎn)稅。我認(rèn)為有點(diǎn)“食洋不化”。中國(guó)國(guó)情跟國(guó)外差距很大，其中最大的區(qū)別是，國(guó)外房子和土地都是私有的。中國(guó)房子作為財(cái)產(chǎn)是私人所有的，土地作為財(cái)產(chǎn)是國(guó)家所有的，一個(gè)稅有兩個(gè)財(cái)產(chǎn)主體，怎么征一個(gè)財(cái)產(chǎn)稅?

　　許多研究還表明，各個(gè)國(guó)家隨著人均GDP的升高，各種稅的比例會(huì)發(fā)生變化，其中財(cái)產(chǎn)稅在人均幾千美元的時(shí)候占的比例很小，所以在中國(guó)人均GDP只有6000多美元的時(shí)候，征收上萬億的財(cái)產(chǎn)稅是不可能的。財(cái)產(chǎn)稅說起來容易收起來難，想把財(cái)產(chǎn)稅當(dāng)?shù)胤蕉愔黧w稅種在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)不現(xiàn)實(shí)。

　　中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：所以你的建議是對(duì)房產(chǎn)由地方政府在交易環(huán)節(jié)征收消費(fèi)稅，而不是保有環(huán)節(jié)。

　　許善達(dá)：現(xiàn)在為什么契稅收入增長(zhǎng)快?規(guī)模超過3000億元了，就是因?yàn)槠醵愂菗Q房產(chǎn)證的前提。如果近期要實(shí)現(xiàn)對(duì)房產(chǎn)征稅，在交易環(huán)節(jié)征消費(fèi)稅是最容易控制所謂投機(jī)的。

　　財(cái)政部樓繼偉部長(zhǎng)已經(jīng)公開發(fā)表意見要在減少交易環(huán)節(jié)稅收的條件下增加保有環(huán)節(jié)稅收，這個(gè)意見明顯地與上海、重慶試點(diǎn)方案不一樣?而且今年兩會(huì)以后政府已經(jīng)不再提擴(kuò)大房產(chǎn)稅試點(diǎn)范圍了。但有些專家特別推崇重慶、上海的試點(diǎn)，認(rèn)為這是中國(guó)稅制改革的關(guān)鍵，甚至有建議說實(shí)行零地價(jià)，土地不要錢都轉(zhuǎn)到房產(chǎn)稅上來，把4萬億的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓收入改為征一個(gè)4萬億的房產(chǎn)稅，我覺得這些建議太脫離中國(guó)實(shí)際了。

　　中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：你曾經(jīng)提到過稅源和稅收背離的問題，這也是上一輪財(cái)稅體制改革未解決的一個(gè)難題。

　　許善達(dá)：對(duì)，這個(gè)矛盾比較突出，但解決起來比較難。企業(yè)所得稅立法在征求各省人大意見時(shí)，一些省市人大就提出這個(gè)問題，所以全國(guó)人大在2007年通過《企業(yè)所得稅法》時(shí)做了一個(gè)決議，要求國(guó)務(wù)院解決集團(tuán)總部交稅在分支機(jī)構(gòu)所在地分配的問題，后來國(guó)務(wù)院發(fā)了一個(gè)決定，規(guī)定企業(yè)所得稅匯總交稅后要按照一定規(guī)則分到原來的分支機(jī)構(gòu)去。這是我國(guó)稅制建設(shè)史上一大進(jìn)步。但是這項(xiàng)建議覆蓋的范圍很小，只局限于企業(yè)所得稅這一個(gè)稅種，并且不包括一大批央企?，F(xiàn)在這個(gè)事情呼聲越來越高，尤其是中西部地區(qū)希望繼續(xù)深化這項(xiàng)改革。這首先要覆蓋全部企業(yè)所得稅，然后再覆蓋流轉(zhuǎn)稅等其他稅種。

　　中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：你覺得這次改革會(huì)涉及這個(gè)問題嗎?

　　許善達(dá)：這個(gè)問題會(huì)逐步推進(jìn)，雖然全國(guó)人大根據(jù)這個(gè)原則做了企業(yè)所得稅的一個(gè)決議，但仍有一些專家認(rèn)為地區(qū)性的稅收與稅源不一致沒關(guān)系，可以通過中央轉(zhuǎn)移支付來解決。這種看法和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則是不一致的。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則，首先橫向得把稅收按照稅源分開，之后是每個(gè)地方跟中央的分配關(guān)系，第三步才是中央怎么轉(zhuǎn)移支付，解決公共服務(wù)均等化問題。