【編者按】

　　“高擎公平利劍力保民生。”公平競爭是市場經(jīng)濟(jì)的核心，反壟斷是完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、推動高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。反壟斷法修正草案10月19日首次提請全國人大常委會會議審議，這是我國第一部反壟斷法施行十三年來首次修改。4天后，中國人大網(wǎng)公布草案向社會征求意見，截止日期為2021年11月21日。

　　在反壟斷法修改前夕，澎湃新聞推出深度報道，全面回望這十三年來，反壟斷法在保護(hù)市場公平競爭，維護(hù)消費(fèi)者利益和社會公共利益，促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展上發(fā)揮的作用。

　　“3Q大戰(zhàn)”、京東起訴天貓、抖音起訴騰訊，還有居民起訴供水公司、避孕套企業(yè)起訴吉尼斯世界紀(jì)錄公司……這些年，我國反壟斷領(lǐng)域的民事訴訟并不少見。

　　據(jù)最高人民法院公布，十二年來各級法院受理壟斷民事案件超過800件。要求被告停止壟斷行為并賠償損失，是這類案件原告的主要訴求。不過在訴訟過程中，原告方往往面臨舉證難的困境。

　　除了市場上的經(jīng)濟(jì)性壟斷，我國的反壟斷還有一個“老對手”——行政性壟斷。破除行政壟斷頑疾是個棘手的課題，因?yàn)檫@類壟斷的實(shí)施者具有行政權(quán)力。在加大執(zhí)法力度之外，公平競爭審查制度或許是一劑“良藥”——其不久前被寫進(jìn)了《反壟斷法》修正草案。

　　目前，經(jīng)過全國人大初次審議的《反壟斷法》修正草案仍在征求意見。修訂的內(nèi)容大幅提高對壟斷行為的處罰力度，“數(shù)據(jù)”“算法”等數(shù)字經(jīng)濟(jì)名詞也頻頻出現(xiàn)其中。

　　強(qiáng)化反壟斷，仍在進(jìn)行時。

　　行政壟斷：濫用權(quán)力的有交警局也有老齡辦，事前審查不能少

　　“深圳市交通運(yùn)輸局、深圳市公安局交通警察局被立案調(diào)查”，這條信息今年8月底引發(fā)網(wǎng)友熱議。原來，深圳這兩家“強(qiáng)勢部門”涉嫌濫用行政權(quán)力排除、限制競爭，被廣東省市場監(jiān)管局立案調(diào)查。

　　廣東省市場監(jiān)管局網(wǎng)站公布的信息顯示，經(jīng)調(diào)查，2012年以來，深圳市交通運(yùn)輸局下發(fā)文件，規(guī)定深圳市營運(yùn)的泥頭車需懸掛“檔案號牌”，駕駛員還需持有經(jīng)深圳市建設(shè)工程運(yùn)輸車輛協(xié)會培訓(xùn)合格后發(fā)放的“備案合格證”。反壟斷執(zhí)法人員認(rèn)為，深圳市交通運(yùn)輸局違法增設(shè)行政許可，提高市場準(zhǔn)入門檻，“限制外地運(yùn)輸企業(yè)、小規(guī)模運(yùn)輸企業(yè)、個體運(yùn)輸司機(jī)進(jìn)入本地市場從事砂石渣土運(yùn)輸。”2018年7月，深圳市公安局交警局將臨時通行證的車輛安全檢查事權(quán)，下放至深圳市建設(shè)工程運(yùn)輸車輛協(xié)會，并將該協(xié)會出具的檢查結(jié)果作為辦理臨時通行證的前置條件，提高市場準(zhǔn)入門檻。

　　廣東省市場監(jiān)管局調(diào)查認(rèn)為，深圳市交通運(yùn)輸局、深圳市公安局交警局實(shí)施的上述行為違反了《反壟斷法》的規(guī)定——行政機(jī)關(guān)不得濫用行政權(quán)力，制定含有排除、限制競爭內(nèi)容的規(guī)定。該局遂向深圳市政府發(fā)出《行政建議書》，建議責(zé)令涉案單位停止相關(guān)違法行為，依法保護(hù)市場公平競爭。

　　行政性壟斷，是指行政機(jī)關(guān)或相關(guān)組織利用行政權(quán)力，排斥、限制市場競爭的行為，包括行業(yè)壟斷、地方保護(hù)主義、強(qiáng)制或限制交易等。

　　破除行政性壟斷，是我國反壟斷執(zhí)法的一項(xiàng)重要內(nèi)容?！斗磯艛喾ā穼ｉT用一個章節(jié)來規(guī)制“濫用行政權(quán)力排除、限制競爭”。

　　根據(jù)《反壟斷法》，行政機(jī)關(guān)和具有管理公共事務(wù)職能的組織，不得濫用行政權(quán)力，限定單位或個人購買使用其指定經(jīng)營者提供的商品，不得采取歧視性措施限制外地商品在本地流通，不得排斥或限制外地經(jīng)營者參加本地招標(biāo)投標(biāo)活動，不得制定含有排除、限制競爭內(nèi)容的規(guī)定。

　　國家市場監(jiān)管總局的反壟斷執(zhí)法報告顯示，“十三五”時期，執(zhí)法機(jī)構(gòu)依法查處濫用行政權(quán)力排除、限制競爭案件274件。其中，涉及省級政府所屬部門的案件約占14.8%，涉及市級政府及其所屬部門的約占 45.1%，涉及縣級政府及其所屬部門的約占36.2%。

　　這些濫用行政權(quán)力的壟斷案件，大多出現(xiàn)在醫(yī)藥衛(wèi)生、交通運(yùn)輸、建筑、教育和公用事業(yè)等民生領(lǐng)域。

　　比如市民交通出行的共享單車，近年在一些城市得到推廣，不同品牌的共享單車具有競爭性。2021年，洛陽市城管局、滄州市城管局均因只限定、允許某一家共享單車企業(yè)在當(dāng)?shù)亟?jīng)營，被反壟斷機(jī)構(gòu)查處糾正。

　　近年來，安徽省的一些老人被當(dāng)?shù)乩淆g辦推薦一款保險產(chǎn)品。原來，2014年8月，安徽省老齡工作委員會辦公室(以下簡稱“老齡辦”)與中國人壽安徽省分公司聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于實(shí)施“銀齡安康行動”的通知》，要求各市、縣老齡辦組織推廣中國人壽的老年人意外傷害綜合保險。2019年7月，上述兩家單位再次聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)“銀齡安康行動”的通知》，要求各市老齡辦和該保險公司各市分公司，把“銀齡安康行動”作為一項(xiàng)長期任務(wù)堅持開展實(shí)施。

　　安徽省糾正老齡辦行政性壟斷行為的通報。 市場監(jiān)管總局網(wǎng)站 截圖2021年2月，安徽省市場監(jiān)管局介入調(diào)查，7個月后公布調(diào)查結(jié)果，認(rèn)定安徽省老齡辦限定單位或個人購買使用其指定經(jīng)營者提供的商品，違反《反壟斷法》相關(guān)規(guī)定，系濫用行政權(quán)力排除、限制競爭的行為。據(jù)通報，安徽省老齡辦進(jìn)行整改，廢止了相關(guān)文件，要求各市在推廣老年人意外傷害保險過程中，不得限制其他保險公司參與競爭。

　　今年，還有一些地方政府或相關(guān)部門濫用行政權(quán)力排除、限制競爭的行為，被反壟斷機(jī)構(gòu)查處糾正。例如，福建仙游縣工信局對相關(guān)工程承包商的準(zhǔn)入條件，規(guī)定為“注冊地在仙游縣境內(nèi)”;黑龍江省雞西市住建局限制建設(shè)開發(fā)單位自主選擇燃?xì)夤こ贪惭b企業(yè);甘肅省天水市財政局排斥、限制外地辦公設(shè)備供應(yīng)商參加本地招標(biāo)投標(biāo)活動，等等。

　　如何破除行政性壟斷?除了事中的監(jiān)管、事后的查處，如果事前的公平審查得到落實(shí)執(zhí)行，也可起到預(yù)防壟斷的把關(guān)作用。

　　2021年6月，國家市場監(jiān)管總局、發(fā)改委、財政部等五部委下發(fā)《公平競爭審查制度實(shí)施細(xì)則》。該實(shí)施細(xì)則規(guī)定，政策制定機(jī)關(guān)在制定市場準(zhǔn)入和退出、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資、招標(biāo)投標(biāo)、政府采購等涉及市場主體經(jīng)濟(jì)活動的規(guī)章、文件等政策措施時，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公平競爭審查，評估對市場競爭的影響，防止排除、限制市場競爭。如果公平競爭審查制度能以法律形式確定下來，那行政性壟斷或可得到有效預(yù)防、提前排除。

　　近年來，一些地方將預(yù)防、監(jiān)測和查處行政壟斷行為，作為優(yōu)化營商環(huán)境方的“重要抓手”。比如浙江省的行政壟斷行為監(jiān)測數(shù)字化改革，通過構(gòu)建智能系統(tǒng)，對行政壟斷行為實(shí)施智能監(jiān)測預(yù)警，目前，這項(xiàng)改革正在溫嶺市等地開展試點(diǎn)工作。

　　司法訴訟：起訴索賠舉證難，互聯(lián)網(wǎng)巨頭頻頻“互掐”

　　“最薄的乳膠安全套”——為了這項(xiàng)吉尼斯世界紀(jì)錄，廣州一家避孕套企業(yè)將吉尼斯世界紀(jì)錄公司告上了法庭。

　　廣州大明聯(lián)合橡膠制品有限公司(以下簡稱大明公司)是奧妮避孕套的生產(chǎn)銷售商。2013年12月，一款奧妮超薄避孕套以平均0.036mm的厚度，打破了岡本避孕套一年前以平均0.038mm厚度獲得的“最薄避孕套”吉尼斯世界紀(jì)錄。吉尼斯世界紀(jì)錄公司向大明公司頒發(fā)了紀(jì)錄認(rèn)證書，奧妮超薄001天然橡膠乳膠避孕套被認(rèn)證為“最薄的乳膠安全套”。在申請認(rèn)證期間，大明公司支付了450英鎊的加速申請費(fèi)用。

　　兩年后的2016年3月，吉尼斯北京公司以新規(guī)則為由函告大明公司，奧妮避孕套的吉尼斯世界紀(jì)錄已經(jīng)無效，廢止了其“最薄的乳膠安全套”紀(jì)錄。吉尼斯方面稱，2015年該公司內(nèi)部出臺了“PER一年制規(guī)則”——紀(jì)錄獲批后競爭形勢可能發(fā)生變化，故每年需更新檢測結(jié)果。

　　此后，大明公司向法院起訴吉尼斯公司，認(rèn)為其濫用市場支配地位，強(qiáng)行將2015年出臺新規(guī)則適用于原告2013年獲得的世界紀(jì)錄，請求法院確認(rèn)被告廢止原告吉尼斯世界紀(jì)錄的行為違法和無效。

　　北京知識產(chǎn)權(quán)法院審理后認(rèn)為，大明公司提交的證據(jù)不足以界定其主張的相關(guān)市場，不能證明吉尼斯公司在相關(guān)市場具有支配地位，也不能證明其行為排除或限制了市場競爭。原告應(yīng)當(dāng)承擔(dān)舉證不能的不利后果。2020年4月，法院駁回大明公司的訴訟請求。

　　訴訟是依法維權(quán)的手段。經(jīng)營者壟斷行為的被害人，可以在反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)定壟斷行為后提起民事訴訟，也可以直接向法院起訴。而在訴訟過程中，證據(jù)是法院認(rèn)定事實(shí)、作出裁判的關(guān)鍵。

　　最高法院對審理因壟斷行為引發(fā)的民事糾紛，在舉證責(zé)任上作出了規(guī)定：被訴壟斷行為屬于壟斷協(xié)議的，被告應(yīng)對該協(xié)議不具有排除、限制競爭的效果承擔(dān)舉證責(zé)任;被訴壟斷行為屬于濫用市場支配地位的，原告應(yīng)當(dāng)對被告在相關(guān)市場內(nèi)具有支配地位、濫用市場支配地位承擔(dān)舉證責(zé)任。

　　《反壟斷法》規(guī)定，經(jīng)營者實(shí)施壟斷行為，給他人造成損失的，依法承擔(dān)民事責(zé)任。

　　在反壟斷領(lǐng)域的民事案件中，奇虎與騰訊的“3Q大戰(zhàn)”曾名噪一時。

　　2010年奇虎360公司推出一款“扣扣保鏢”安全工具，稱能阻止QQ查看用戶隱私并過濾QQ廣告。數(shù)天后騰訊宣布，將在裝有360軟件的電腦上停止運(yùn)行QQ軟件，用戶必須卸載360軟件才可登陸QQ。

　　2011年11月，奇虎起訴騰訊，指其濫用在即時通信軟件及服務(wù)市場的支配地位，索賠1.5億元。2013年3月，廣東高院作出一審判決，認(rèn)為奇虎公司對本案相關(guān)商品市場界定錯誤，其所提供的證據(jù)不足以證明騰訊在相關(guān)商品市場上具有支配地位，駁回其訴求。一年后最高法維持一審判決。

　　“3Q大戰(zhàn)”結(jié)束三年之后，2017年11月，電商京東對天貓、阿里巴巴提起反壟斷訴訟，索賠10億元。

　　京東向北京高院起訴稱，2013年以來，被告利用其在B2C網(wǎng)上零售平臺市場的支配地位實(shí)施“二選一”，要求天貓商城的眾多品牌商家不得在京東商城開設(shè)店鋪或參加促銷，請求法院判決被告停止濫用市場支配地位的行為并賠償10億元。

　　天貓、阿里巴巴對此案管轄權(quán)提出異議，認(rèn)為應(yīng)移送浙江高院管轄。此后北京高院作出一審裁定，駁回管轄權(quán)異議。天貓方面則上訴至最高法院。2019年7月，最高法維持了一審裁定。

　　此案確定管轄權(quán)后，唯品會、拼多多向北京高院申請以第三人身份加入訴訟。2020年11月，北京高院對此案組織進(jìn)行質(zhì)證。截至目前，尚無裁判信息公布。

　　一波未平，一波又起。2021年2月，抖音開發(fā)商北京微播視界科技公司及其母公司字節(jié)跳動，向北京知識產(chǎn)權(quán)法院起訴騰訊。

　　抖音方面起訴騰訊獲北京知識產(chǎn)權(quán)法院受理。圖片來源于網(wǎng)絡(luò)抖音方面起訴稱，自2018年4月起，騰訊旗下的微信、QQ限制用戶分享來自抖音的內(nèi)容，抖音鏈接到微信和QQ平臺后均無法正常播放。“這是濫用市場支配地位，排除、限制競爭的壟斷行為。”抖音方面請求法院判令騰訊停止這一行為，并賠償9000萬元。騰訊則回應(yīng)稱，字節(jié)跳動公司(抖音)的相關(guān)指控“純屬失實(shí)，系惡意誣陷”。此案由北京知識產(chǎn)權(quán)法院立案受理后，截至目前尚未公布裁判信息。中國裁判文書網(wǎng)的判例顯示，壟斷民事案件特別是“濫用市場支配地位”案件，原告的勝訴率并不高，這主要跟舉證不能有關(guān)。這類案件的原告要準(zhǔn)確界定相關(guān)市場，要證明被告具有市場支配地位并且濫用這種地位排除、限制了競爭，往往需要收集大量證據(jù)。

　　今年53歲的廣西桂林市永福縣人吳宗區(qū)，卻打贏了一場反壟斷官司。2018年他向永?？h供水公司申請自建房用水，對方收取了水表費(fèi)800元、安裝費(fèi)1700元。吳宗區(qū)認(rèn)為供水公司壟斷市場、收費(fèi)過高，遂向法院起訴。南寧中院經(jīng)審理認(rèn)為，永?？h供水公司作為當(dāng)?shù)匚ㄒ还┧髽I(yè)具有相關(guān)市場支配地位，在用戶申請供水時要求購買其提供的水表和安裝服務(wù)，是捆綁交易的搭售行為，屬于濫用市場支配地位排除、限制競爭。法院作出判決，責(zé)令永?？h供水公司歸還吳宗區(qū)2500元并支付利息，賠償損失1000元。

　　吳宗區(qū)起訴供水公司濫用市場支配地位一案，成為最高人民法院今年9月公布的反壟斷典型案例之一。

　　2021年9月27日，最高法舉行反壟斷和反不正當(dāng)競爭典型案例發(fā)布會。 中國法院網(wǎng) 圖據(jù)最高法公布，2008年至2020年，全國各級法院受理各類壟斷民事案件共計897件，審結(jié)844件。最高法民三庭庭長林廣海在公布典型案例的新聞發(fā)布會表示，下一步最高法將積極參與反壟斷法等法律的修訂工作，破解壟斷案件舉證難等問題，健全新領(lǐng)域新業(yè)態(tài)裁判規(guī)則。

　　法律修訂：加大處罰力度，回應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)新挑戰(zhàn)

　　施行13年后，《反壟斷法》迎來首次修正。

　　10月19日，《反壟斷法(修正草案)》經(jīng)過全國人大常委會初次審議。四天后，中國人大網(wǎng)公布草案向社會征求意見，截止日期為2021年11月21日。

　　國家市場監(jiān)管總局局長張工作《反壟斷法》修正草案說明時指出，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，反壟斷法在實(shí)施中顯現(xiàn)出相關(guān)制度規(guī)定較為原則、對部分壟斷行為處罰力度不夠、執(zhí)法體制需要進(jìn)一步健全等問題。

　　在執(zhí)法體制上，我國反壟斷執(zhí)法職權(quán)曾長期分散在三個部委——商務(wù)部、發(fā)改委、工商總局，被坊間形容為“三龍治水”。2018年機(jī)構(gòu)改革后，反壟斷執(zhí)法職能統(tǒng)一集中到市場監(jiān)管總局的反壟斷局。

　　2018年機(jī)構(gòu)改革后，原來發(fā)改委和商務(wù)部的反壟斷執(zhí)法職能統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)到市場監(jiān)管總局。 視覺中國 資料圖2021年“兩會”期間，全國政協(xié)委員李守鎮(zhèn)接受采訪時認(rèn)為，我國的反壟斷執(zhí)法力量仍相對薄弱，“可以考慮加大反壟斷執(zhí)法的人員編制，目前市場監(jiān)管總局反壟斷局執(zhí)法人員編制不到50人，美國反壟斷執(zhí)法人員大概有超過1000人，在歐盟也有超過數(shù)百人。”連續(xù)兩年提交反壟斷提案的李守鎮(zhèn)，表達(dá)了他對互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域“二選一”“大數(shù)據(jù)殺熟”等壟斷行為的擔(dān)憂。“我提出了強(qiáng)化對數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷提案，”他說，“我還特別提出，‘包容審慎監(jiān)管’的前提應(yīng)該是監(jiān)管，而不是不管。”

　　“一段時間以來，對互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的反壟斷采取包容審慎的監(jiān)管原則。”中國政法大學(xué)副校長、國務(wù)院反壟斷委員會專家咨詢組成員時建中今年接受《人民日報》采訪時表示，如今我國平臺企業(yè)的商業(yè)模式初步定型，頭部企業(yè)已經(jīng)由“孩童”進(jìn)入到“青年”，“這就需要監(jiān)管理念的轉(zhuǎn)型，采取積極監(jiān)管、協(xié)同監(jiān)管、審慎監(jiān)管和依法監(jiān)管相結(jié)合的方式。更重要的是，要實(shí)現(xiàn)反壟斷監(jiān)管工作的常態(tài)化。”

　　今年8月30日，中央全面深化改革委員會審議通過了《關(guān)于強(qiáng)化反壟斷深入推進(jìn)公平競爭政策實(shí)施的意見》。習(xí)近平總書記在主持會議時強(qiáng)調(diào)，強(qiáng)化反壟斷、深入推進(jìn)公平競爭政策實(shí)施，是完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在要求。

　　強(qiáng)化反壟斷，需要法律和制度的保障。最近一年多來，國務(wù)院反壟斷委員會和市場監(jiān)管總局陸續(xù)出臺多項(xiàng)反壟斷規(guī)章，包括禁止壟斷協(xié)議、禁止濫用市場支配地位和經(jīng)營者集中審查的三個“暫行規(guī)定”，以及公平競爭審查制度實(shí)施細(xì)則、平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域反壟斷指南等。

　　《反壟斷法》修正案草案公布在中國人大網(wǎng)征求意見。近期公布的《反壟斷法》修訂草案，內(nèi)容從57條增加到70條，許多新內(nèi)容受到廣泛關(guān)注。比如公平競爭審查制度，作為破解行政壟斷的事前審查制度，寫進(jìn)了第五條：行政機(jī)關(guān)和具有管理公共事務(wù)職能的組織，在制定涉及市場主體經(jīng)濟(jì)活動的規(guī)定時，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公平競爭審查。“數(shù)據(jù)”“算法”這些新經(jīng)濟(jì)詞匯，多次出現(xiàn)在這次的修正草案中。

　　“經(jīng)營者不得濫用數(shù)據(jù)和算法、技術(shù)、資本優(yōu)勢以及平臺規(guī)則等排除、限制競爭。”擬修訂的相關(guān)條款規(guī)定，濫用市場支配地位的行為，包括利用數(shù)據(jù)、算法等設(shè)置障礙，對其他經(jīng)營者進(jìn)行不合理限制。這些修訂將強(qiáng)化互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管，被許多專家解讀為立法者對數(shù)字經(jīng)濟(jì)新挑戰(zhàn)的“回應(yīng)”。

　　草案還提出建立壟斷協(xié)議“安全港”制度和經(jīng)營者集中審查“停鐘”制度，并進(jìn)一步加強(qiáng)對反壟斷執(zhí)法的保障。

　　另外，草案大幅提高了對相關(guān)違法行為的罰款數(shù)額。比如，對違法實(shí)施經(jīng)營者集中的處罰，將最高50萬元的罰款上限修改為上一年度銷售額10%或500萬元;首次增設(shè)了企業(yè)負(fù)責(zé)人的處罰責(zé)任，對達(dá)成壟斷協(xié)議負(fù)有個人責(zé)任的可處100萬元以下罰款。

　　草案第63條規(guī)定，對于情節(jié)特別嚴(yán)重、影響特別惡劣、造成特別嚴(yán)重后果的壟斷行為，罰款數(shù)額可提高到規(guī)定數(shù)額的2倍至5倍。對于時常數(shù)以億計的反壟斷罰款來說，“規(guī)定數(shù)額的2倍至5倍，”顯然令處罰力度大幅度提升。

　　根據(jù)草案，經(jīng)營者實(shí)施壟斷行為侵害社會公共利益的，人民檢察院可依法提起民事公益訴訟。

　　修正后的《反壟斷法》，將為我國強(qiáng)化反壟斷和防止資本無序擴(kuò)張，提供更完善、更有力的法律保障。