一、問題的提出
      中共十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）指出，全面深化改革的重點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)體制改革，而經(jīng)濟(jì)體制改革的“核心問題是處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府的作用?！倍袌?chǎng)在資源配置中起決定性作用的基礎(chǔ)是“建設(shè)統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系”。
      關(guān)于土地市場(chǎng)建設(shè)，《決定》強(qiáng)調(diào)：“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)?！?/span>
      關(guān)于農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，《決定》指出：“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道?！?/span>
      然而，對(duì)《決定》的上述改革主張，一些官員和學(xué)者做出了如下解讀：
      在土地資源配置中市場(chǎng)不能起決定性作用，而是規(guī)劃和用途管制起決定性作用。
      只有過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地才算作經(jīng)營(yíng)性用地，才可以在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，進(jìn)入城市的建設(shè)用地市場(chǎng)，享受和國(guó)有土地同等權(quán)利。
      農(nóng)民對(duì)宅基地只有使用權(quán)，建在宅基地上的住房才是農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)，土地則屬于農(nóng)民集體所有。言外之意，農(nóng)民住房的宅基地不能作為財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。
      照這樣解讀，《決定》有關(guān)土地制度改革的話似乎都白講了，中共十八屆三中全會(huì)送給農(nóng)民的所謂“三個(gè)大禮包”就被截留了?？磥?，我們有必要對(duì)《決定》的精神作出更全面深入的理解。
二、土地是最基本的經(jīng)濟(jì)資源之一，土地資源的配置同樣要讓市場(chǎng)起決定性作用
      土地不僅是經(jīng)濟(jì)學(xué)中與勞動(dòng)、資本并列的三大基本經(jīng)濟(jì)資源之一，而且是與勞動(dòng)資源并列的兩大原始資源之一。在工業(yè)化和城市化快速推進(jìn)的當(dāng)今中國(guó)，土地資源的稀缺性和重要性更是日益凸顯?！稕Q定》中所說的資源配置當(dāng)然包括土地資源配置。
      正是由于前蘇聯(lián)、東歐和中國(guó)的實(shí)踐已經(jīng)證明，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)不能實(shí)現(xiàn)包括土地在內(nèi)的所有經(jīng)濟(jì)資源的有效配置，所以才普遍由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，具體到中國(guó)而言，市場(chǎng)由最初作為輔助的調(diào)節(jié)手段，逐步演變成與計(jì)劃并列的雙軌之一，然后又由資源配置中的基礎(chǔ)性作用，轉(zhuǎn)變?yōu)闆Q定性作用。
      既然土地是最基本的經(jīng)濟(jì)資源之一，既然確認(rèn)（或承認(rèn)）市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，那么，土地市場(chǎng)在土地資源配置中也自然起決定性作用。這應(yīng)該是從《決定》的精神中得出的合乎邏輯的結(jié)論。
三、政府的作用（規(guī)劃和用途管制）只是為了彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷（市場(chǎng)失靈）
      那么，如何像《決定》同時(shí)強(qiáng)調(diào)的，在土地資源配置中“更好發(fā)揮政府的作用”呢？土地資源是否有更特殊的屬性以至于要求政府在土地資源配置要發(fā)揮不同于其他資源配置特殊作用呢？
      其實(shí)，即使在完全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，無(wú)論是在資源配置中起決定性作用的產(chǎn)品市場(chǎng)還是任何其他要素市場(chǎng)，都不是萬(wàn)能的，也不是完美無(wú)缺的，壟斷勢(shì)力、信息不對(duì)稱以及外部性等因素的存在都會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)失靈，而在市場(chǎng)這只看不見的手失靈的情況下，就需要政府這只看得見的手出手相助。但政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的介入，只限于彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷，校正市場(chǎng)的偏差，而不是取代市場(chǎng)配置資源的決定性作用。以大家都熟悉的最高限價(jià)或最低限價(jià)政策而言，不僅都是以完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)形成的均衡價(jià)格為基礎(chǔ)的，而且對(duì)于由此形成的供求缺口還必須參照市場(chǎng)價(jià)格采取相應(yīng)的彌補(bǔ)措施。而其他諸如對(duì)壟斷的管制、公共物品的供給以及污染的治理等等，也都盡可能采取經(jīng)濟(jì)手段，利用市場(chǎng)機(jī)制，如碳交易、政府采購(gòu)、授權(quán)經(jīng)營(yíng)、BOT等等。
      當(dāng)然，相對(duì)于他資源，土地資源配置的外部性可能更加明顯，對(duì)土地的公益性需求范圍可能更寬，因此政府在校正土地市場(chǎng)失靈方面所發(fā)揮的作用可能更大，這集中表現(xiàn)在政府的土地利用規(guī)劃和用途管制上。比如，近年來，我國(guó)政府就先后制定了“全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃”、“國(guó)家城鎮(zhèn)化規(guī)劃”。為了保證國(guó)家的糧食安全，我國(guó)實(shí)行了嚴(yán)格的保護(hù)耕地制度，嚴(yán)格控制農(nóng)地轉(zhuǎn)用，等等。
      但是，正如政府介入一般的資源配置僅僅是為了彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷而不是取代市場(chǎng)的決定性作用，政府的土地利用規(guī)劃和用途管制，也僅僅是為了保證公共利益的實(shí)現(xiàn)，對(duì)土地市場(chǎng)配置產(chǎn)生的負(fù)的外部性加以限制，對(duì)正的外部性給予補(bǔ)償，而絕不是或不應(yīng)該從根本上取代市場(chǎng)在土地資源配置中的決定性作用。
      以國(guó)家糧食安全為例，改革開放前，在中央集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)家對(duì)農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷，糧食產(chǎn)量常年徘徊不前，農(nóng)副產(chǎn)品的供應(yīng)長(zhǎng)期處于短缺狀態(tài)。改革開放以后，隨著農(nóng)村家庭承包制的實(shí)行和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，國(guó)家取消了糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷，糧食產(chǎn)量很快達(dá)到歷史最高水平，近10年又實(shí)現(xiàn)了“十連增”，這無(wú)疑是市場(chǎng)在糧食生產(chǎn)以及相應(yīng)的農(nóng)地資源配置中發(fā)揮了決定性作用的結(jié)果。
      再以剛剛發(fā)布的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》為例，卡內(nèi)基國(guó)際和平基金會(huì)高級(jí)研究員黃育川認(rèn)為：該《規(guī)劃》的缺陷源自一個(gè)貌似合理的規(guī)定：“嚴(yán)格控制”特大城市規(guī)模，引導(dǎo)勞動(dòng)力向中小型城市遷移。這一限制不僅違反了去年11月中共十八屆三中全會(huì)的核心精神——讓市場(chǎng)（而非政府）在資源配置中起“決定性作用”，還會(huì)加大中國(guó)實(shí)現(xiàn)其亟需的生產(chǎn)率增長(zhǎng)的難度。而印度計(jì)劃委員會(huì)委員阿倫?瑪里亞（Arun Maria）則認(rèn)為：當(dāng)你讓民眾參與到政策的過程中，關(guān)注他們的需求，你就知道應(yīng)該做什么了，而且政府受民眾歡迎度也提高了。土地規(guī)劃要像美國(guó)一樣，有工程師的思維，土地用來做什么，需要多大的面積，都要基于民眾的需求，公眾才是城市規(guī)劃的開始和結(jié)束”，底層的需求是城市規(guī)劃的開始，好的城市規(guī)劃是公眾參與出來的。只有當(dāng)中國(guó)政府的決策者們改變了自上而下的思維，用自下而上的民主參與方式來做城市規(guī)劃決策，中國(guó)的城鎮(zhèn)化才是“人的城鎮(zhèn)化”。
      事實(shí)上，盡管中央政府反復(fù)強(qiáng)調(diào)限制大城市發(fā)展，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口到中小城市和小城鎮(zhèn)落戶，全面放開中小城市和小城鎮(zhèn)戶口，但農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口首選的還是大中城市，這些年大城市、特大城市和超大城市的空間和人口的增長(zhǎng)速度都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過中小城市，足以說明市場(chǎng)在土地資源配置中的決定性作用已經(jīng)在一定程度上顯現(xiàn)出來。
四、規(guī)劃和用途管制也要尊重市場(chǎng)規(guī)律
      不僅如此，國(guó)家土地利用規(guī)劃的制定與土地用途管制的實(shí)施，也必須建立在市場(chǎng)在土地資源配置中起決定性作用的基礎(chǔ)之上，充分尊重土地市場(chǎng)的規(guī)律，依據(jù)由土地市場(chǎng)形成的反映土地資源稀缺性及其機(jī)會(huì)成本的土地價(jià)格。
      比如，2013年中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出，“城鎮(zhèn)用地要嚴(yán)控增量，盤活存量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)”。但增量怎么嚴(yán)控？如何知道一個(gè)城市的合理增量應(yīng)該是多少？國(guó)土管理部門或許提出限定人均100平米。但城市有不同的類型——商業(yè)城市、工業(yè)城市、交通樞紐城市、旅游城市，其用地需求都不一樣，怎么能用人均100平米來控制呢。一個(gè)城市產(chǎn)業(yè)有多少，人口有多少，城市用地就要多少，其未來情況是預(yù)測(cè)不準(zhǔn)的。假如富士康的工廠搬遷需要1000畝土地和二、三十萬(wàn)勞動(dòng)力。它什么時(shí)候搬，搬到哪里，規(guī)劃部門怎么能預(yù)測(cè)呢？
我們同樣不能用劃定城市邊界的辦法來控制城市用地，規(guī)定企業(yè)畝均固定資產(chǎn)投資數(shù)量，城市用地多少和企業(yè)用地多少應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)來定，政府能做的是建立各種機(jī)制促使企業(yè)節(jié)約集約用地。工業(yè)用地為什么粗放利用，是因?yàn)橥恋貋淼帽阋?，?jù)國(guó)土部統(tǒng)計(jì)2003-2008年全國(guó)平均工業(yè)用地出讓價(jià)一畝地才9.7萬(wàn)元。這么便宜，自然不用白不用，能多用就多用。這是造成工業(yè)用地浪費(fèi)的根本原因。
      如何“盤活存量”？現(xiàn)在城市可以盤活的主要是工業(yè)用地。如果允許將集約使用土地節(jié)省的工業(yè)用地一定份額轉(zhuǎn)化為商業(yè)用地，企業(yè)一定會(huì)努力提高土地的集約度，并寧可將節(jié)約的其余部分土地?zé)o償交給政府。
      如何“優(yōu)化結(jié)構(gòu)”呢？現(xiàn)在中國(guó)的土地供給結(jié)構(gòu)中工業(yè)用地比例太高。據(jù)國(guó)土部統(tǒng)計(jì)，2003-2010年國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)量的43.6%給了工業(yè)，給住宅的只有23.6%多。這是因?yàn)镚DP稅收在官員政績(jī)考核中所占權(quán)重過高，如果我們通過“政治”市場(chǎng)提高人口城市化在官員政績(jī)考核中所占的權(quán)重，地方政府自然就會(huì)提高住宅用地比例以遏制房?jī)r(jià)上升，從而降低農(nóng)民工進(jìn)城落戶的門檻。
      前面提到“全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃”將我國(guó)960萬(wàn)平方公里的國(guó)土劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)4個(gè)功能區(qū)，其中限制開發(fā)區(qū)是我國(guó)的糧食主產(chǎn)區(qū)，而禁止開發(fā)區(qū)是生態(tài)保護(hù)區(qū)。顯然，如果對(duì)生態(tài)保護(hù)區(qū)不通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付給予合理的補(bǔ)償，這些地區(qū)是不會(huì)情愿放棄土地發(fā)展權(quán)的，強(qiáng)迫他們放棄開發(fā)也是不公平的。同樣地，如果不適當(dāng)提高糧食價(jià)格和種糧補(bǔ)貼以及對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，使種糧的收入不低于務(wù)工收入，使糧食主產(chǎn)區(qū)政府的財(cái)政收入（加上中央政府的轉(zhuǎn)移支付后）不低于全國(guó)平均水平，而是既要馬兒跑得好，又要馬兒不吃草，種糧不會(huì)成為農(nóng)民的自覺行動(dòng)，保護(hù)耕地也不會(huì)成為地方政府的理性選擇。
五、對(duì)入市農(nóng)地應(yīng)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整
      1.農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不能僅限于過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地
      農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)斌指出：“農(nóng)村集體建設(shè)用地分三部分，分別為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，公益性建設(shè)用地和宅基地。三中全會(huì)允許入市的是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。”（韓長(zhǎng)斌，2013）中農(nóng)辦主任陳錫文在解讀中共中央十八屆三中全會(huì)決定時(shí)說：“農(nóng)村的集體建設(shè)用地分為三大類：宅基地、公益性公共設(shè)施用地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地。只有過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地才算作經(jīng)營(yíng)性用地，才可以在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，進(jìn)入城市的建設(shè)用地市場(chǎng)，享受和國(guó)有土地的同等權(quán)利?！眴栴}在于，農(nóng)村集體建設(shè)用地總量大概有16.5萬(wàn)平方公里，其中至少70%以上是宅基地，真正屬于經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地即鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村辦企業(yè)用地所占比例很小，約占10%。如果把農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地僅限于原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村辦企業(yè)用地，如此建立起來的所謂城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)中，農(nóng)村集體建設(shè)用地所占比重和發(fā)揮的作用就微不足道了。
      這里首先應(yīng)該明確的是，之所以要在農(nóng)村土地中劃分出部分建設(shè)用地，無(wú)非是為了在滿足農(nóng)村居民基本的自住房建設(shè)需要和公共設(shè)施建設(shè)需要的前提下，通過興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)增加農(nóng)民的非農(nóng)收入，其最終目的無(wú)非是讓農(nóng)民脫貧致富。而只要能夠增加農(nóng)民的非農(nóng)收入（包括財(cái)產(chǎn)性收入），在保證滿足農(nóng)民自住房需要和公益性需要的前提下，應(yīng)該允許農(nóng)民對(duì)集體建設(shè)用地構(gòu)成和用途進(jìn)行必要的調(diào)整，這樣做是完全符合黨和國(guó)家惠農(nóng)富農(nóng)政策的。
      其次，根據(jù)中共十八屆三中全會(huì)的精神，要使市場(chǎng)在土地資源配置中起決定性作用，也應(yīng)該允許農(nóng)村集體建設(shè)用地的結(jié)構(gòu)根據(jù)工業(yè)化、城市化發(fā)展的需要，按照市場(chǎng)規(guī)律進(jìn)行如下動(dòng)態(tài)調(diào)整。
      其一，隨著大量農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移以及新村建設(shè)和舊村改造，農(nóng)民自住性宅基地所占比例會(huì)逐步縮小，公共設(shè)施用地也會(huì)相應(yīng)減少，應(yīng)允許由此節(jié)省出來的建設(shè)用地調(diào)整為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，從而逐步擴(kuò)大農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的規(guī)模，以滿足工業(yè)化 和城市化對(duì)土地的有效需求。
      其二，在新農(nóng)村建設(shè)中，由于舊村改造和新村建設(shè)使農(nóng)村居民原有的宅基地得以集約使用，由此節(jié)省出的大量宅基地應(yīng)允許調(diào)整為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地并與國(guó)有建設(shè)用地同地入市。
      其三，即使是列入城市規(guī)劃圈的農(nóng)地，只要不是出于公共利益的需要，也不必再采取征收的方式變成國(guó)有建設(shè)用地，而應(yīng)該允許農(nóng)民集體所有的農(nóng)地直接轉(zhuǎn)變成經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)。
      也就是說，隨著國(guó)家公益性用地范圍的確定以及相應(yīng)的征地范圍的縮小，應(yīng)該根據(jù)工業(yè)化、城市化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展的需要適時(shí)調(diào)整農(nóng)村集體建設(shè)用地結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地動(dòng)態(tài)管理，才能構(gòu)建起全國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，使土地資源在全國(guó)范圍內(nèi)得到合理有效配置。
      2．應(yīng)允許農(nóng)村集體宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押和擔(dān)保
      按照現(xiàn)行的土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法、物權(quán)法、擔(dān)保法以及國(guó)務(wù)院有關(guān)政策，農(nóng)民的住房雖然是私有財(cái)產(chǎn)，農(nóng)民擁有占有、使用、收益和處置的完整產(chǎn)權(quán)，但其宅基地所有權(quán)是集體的，不能出租和轉(zhuǎn)讓給集體成員之外的人使用，這實(shí)質(zhì)上是限制了農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓，從而堵塞了農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入的渠道。有鑒于此，中共十八屆三中全會(huì)決定指出：“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道?！边@無(wú)疑為增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入開辟了新的渠道。
      然而，有官員在解讀這段話時(shí)卻說：“宅基地不等于農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)。宅基地是我國(guó)的特有概念，簡(jiǎn)單來說就是‘自有的土地、自用的建筑’，即只能由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員申請(qǐng)，用于自住，不能建商業(yè)住房。農(nóng)民對(duì)宅基地只有使用權(quán)，建在宅基地上的住房才是農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)，土地則屬于農(nóng)民集體所有。”
      不錯(cuò)，農(nóng)村宅基地是屬于集體所有，但既然同樣屬于國(guó)家所有的城市土地可以有償轉(zhuǎn)讓給包括國(guó)內(nèi)外私營(yíng)企業(yè)以及城市居民在內(nèi)的私人使用，為什么農(nóng)村集體所有的宅基地不能有償轉(zhuǎn)讓給集體所有制成員之外的人使用？
      不僅如此，財(cái)產(chǎn)權(quán)是一種權(quán)利束（property rights），農(nóng)民私有的住房是財(cái)產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民集體宅基地的使用權(quán)同樣是農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的組成部分，正如同城市國(guó)有的宅基地使用權(quán)是城市居民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的重要組成部分一樣。（事實(shí)上，城市居民為住房支付的高額房?jī)r(jià)中，絕大部分是為使用國(guó)有宅基地支付的。）從前后文來看，中共十八屆三中全會(huì)決定中所說的“農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)”明顯地包括了集體宅基地使用權(quán)。以上官員的解讀顯然是一種誤讀。
      農(nóng)村目前實(shí)行一戶一宅政策，且宅基地大都無(wú)償使用。隨著農(nóng)民收入水平的提高和人口向城市的轉(zhuǎn)移，宅基地的分配應(yīng)在保證一戶一宅的基礎(chǔ)上，允許一戶兩宅，從而至少允許非自住性宅基地使用權(quán)擔(dān)保、抵押和轉(zhuǎn)讓。要建立進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地有償退出機(jī)制，賦予其農(nóng)村宅基地使用權(quán)出租、擔(dān)保、抵押和轉(zhuǎn)讓的完整產(chǎn)權(quán)，允許進(jìn)城落戶的農(nóng)民用宅基地使用權(quán)換房（通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤），對(duì)于符合享受公租房條件的農(nóng)民工，不能強(qiáng)迫無(wú)償放棄原宅基地使用權(quán)。
      這里又引發(fā)我們進(jìn)一步思考：國(guó)有建設(shè)用地，除了公益性用地，無(wú)論是工業(yè)用地還是商業(yè)用地和商品房用地，都是通過招拍掛進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)的，為什么對(duì)農(nóng)村集體土地入市僅限于經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地呢？如果城市的工業(yè)用地、商業(yè)用地和非保障性住宅用地使用權(quán)可以在二級(jí)市場(chǎng)上轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押，而農(nóng)村集體建設(shè)用地中的宅基地則不允許進(jìn)入市場(chǎng)，何以構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地又何談同等入市、同權(quán)同價(jià)。這里顯然還是存在著對(duì)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的歧視。
      我認(rèn)為，要做到城鄉(xiāng)土地同地同權(quán)同價(jià)，可以將城鄉(xiāng)土地都劃分為公益性用地和非公益性用地：城市非公益性用地中，除了劃撥的保障房用地，其他土地均可視為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地；而農(nóng)村非公益性用地中，除了農(nóng)民自住房宅基地外，其他建設(shè)用地（包括農(nóng)民個(gè)體或集體興建的非自住房宅基地）均可視為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，而只要符合規(guī)劃和用途管制（關(guān)鍵是在制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃和實(shí)行用途管制時(shí)，不要對(duì)集體土地所有制加以歧視），農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地就可以用于商業(yè)和房地產(chǎn)開發(fā)。按照這種劃分標(biāo)準(zhǔn)，所謂城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，就是城鄉(xiāng)統(tǒng)一的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地（包括非自住性宅基地）應(yīng)該與城市國(guó)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價(jià)。
      3.城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤應(yīng)在農(nóng)村集體之間實(shí)現(xiàn)
      近些年來，為了緩解城市建設(shè)用地的緊張狀況，國(guó)土資源部在一些省市推行了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)，基本做法是離城市偏遠(yuǎn)的農(nóng)村將粗放使用或閑置的宅基地復(fù)墾為農(nóng)地，然后將其建設(shè)用地指標(biāo)平移到相關(guān)的城市，由政府將城市周邊相應(yīng)數(shù)量的農(nóng)地征收為國(guó)有城市建設(shè)用地。
      這種增減掛鉤一方面緩解了城市建設(shè)用地的供求矛盾，另一方面也使偏遠(yuǎn)農(nóng)村的農(nóng)民在一定程度上分享了工業(yè)化和城市化的成果。但是，這種做法既不符合《憲法》有關(guān)公益性征地的原則（因?yàn)槠渲薪^大部分被征土地并非用于公共利益的需要），也與中共十八屆三中全會(huì)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的精神相悖。
      建議改變以往城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的方式，按照中央城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)一體化的構(gòu)想，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地指標(biāo)在農(nóng)民（集體）之間流轉(zhuǎn)，具體說，就是允許偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民（集體）在將其節(jié)省的建設(shè)用地（包括宅基地）復(fù)墾后得到的建設(shè)用地指標(biāo)，轉(zhuǎn)讓給城市周邊的農(nóng)民（集體），后者可以直接將其相應(yīng)的農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，或自主開發(fā)利用，或通過城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)進(jìn)行交易。
六、城中村改造與小產(chǎn)權(quán)房的合法化
      我國(guó)憲法規(guī)定城市的土地歸國(guó)家所有，農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，國(guó)家只有出于公共利益的需要才能依法征收或征用農(nóng)民的土地，這就意味著諸如住宅建設(shè)等非公共利益用地不必通過政府征收而轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地，從這點(diǎn)來看，農(nóng)民在自己的土地上興建商品房并不違反我國(guó)憲法，倒是現(xiàn)行的土地管理法的上述規(guī)定不符合憲法的精神而應(yīng)該修改。 
      城中村和部分棚戶區(qū)的土地屬于農(nóng)民集體所有，在城中村和棚戶區(qū)改造過程中，這些農(nóng)民集體的土地沒有必要也不應(yīng)該征收為國(guó)有，而應(yīng)該按照中共十八屆三中全會(huì)的精神，在符合城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃和用途管制的前提下，與國(guó)有建設(shè)用地同等入市，同權(quán)同價(jià)，從而讓這些土地的所有者平等參與城鎮(zhèn)化進(jìn)程，公平分享城鎮(zhèn)化成果。
七、結(jié)束語(yǔ)
      看來，要全面貫徹落實(shí)《決定》的精神，必須糾正對(duì)《決定》的各種誤讀。如果按照國(guó)土資源部、住建部、農(nóng)業(yè)部以及某些政府官員對(duì)中共十八屆三中全會(huì)決定的解讀，否定市場(chǎng)在土地資源配置中的決定性作用，只允許原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地入市，只允許農(nóng)民的住房（不包括宅基地）抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，不允許城市居民到農(nóng)村蓋房購(gòu)房，那么，中共十八屆三中全會(huì)決定有關(guān)推進(jìn)土地制度改革的力度就會(huì)大打折扣，各種“糾偏”的行為就會(huì)扼殺“新事物”，剛剛被激發(fā)起來的改革熱度會(huì)再度冷卻下來。