黨的二十大報告第四部分以加快構建新發(fā)展格局、著力推動高質量發(fā)展為主題，把十八屆三中全會以來關于我國社會主義市場經(jīng)濟體制建設的相關內容、核心要求和改革方向做了一個整體性的表達，相關內容在這一主題下有了全面的結構性的表達。其中第一部分“構建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制”里有一個要求，要大力破除地方保護和行政壟斷。今天，我以此為題目，講一講怎么破除行政壟斷。當然，破除行政壟斷有很多種方法和途徑，其中中國的《反壟斷法》由于它的特殊定位提供了一個有穩(wěn)定法律預期的、有穩(wěn)定執(zhí)法程序的、可量化觀察的、可依賴的路徑。

　　《反壟斷法》第五章，制止濫用行政權力排除限制競爭，這是中國反壟斷法的特殊定位。濫用行政權力排除限制競爭的行為在《反壟斷法》的框架下是是違法的、被禁止的。這里主要包括：第一類是限定或指定交易，即行政機關做出一個決定，要求某一個業(yè)務或者某一個領域只能由特定的經(jīng)營者來經(jīng)營，比如只能買他的東西或者用他的服務;第二種是排他交易，政府機構跟某一個特定的經(jīng)營者簽訂合同，只跟他服務或者只允許他開展業(yè)務，其他經(jīng)營者被排除在外：第三類是妨礙自由流通;第四類是行政機關強制經(jīng)營者從事反壟斷法所禁止的壟斷行為，比如召集有競爭關系的經(jīng)營者一起開會，然后說你們必須達成一個協(xié)議，這在反壟斷法框架下是違法的行為：第五類是行政機關不得制定含有排除限制競爭內容的文件或者政策規(guī)定。

　　有資料顯示，《反壟斷法》頒布實施以來，競爭執(zhí)法機構調查并且建議有關行政機關的上級機關予以糾正、有較完整資料的案件有220余件。通過分析，這些案件具有一些較為明顯的性特征。

　　一是行政層級越低限制競爭問題越多。以省級部門、市級部門、縣級部門及其他主體劃分,可以看出，“十三五”期間、2019年、2020年、2021年，層級越高案件越來越少、呈明顯下降趨勢的特征，而層級低的機關案件越來越多、呈明顯上升的趨勢，其中縣級部門的問題更多。當然，我國有34個省級行政區(qū)、333個市級行政區(qū)、2843個縣級行政區(qū)，如果參考這個比例，各級行政機關出現(xiàn)競爭問題的比例值得更進一步的研究。我們的總體判斷是，層級越高的文件越原則，涉及市場主體的具體競爭越少，問題出現(xiàn)問題的情況也就越少，而層級越低的文件其內容越具體，更多地涉及市場主體的具體競爭，就越有可能出現(xiàn)問題。

　　二是在各行為種類中，比如限定交易、排他交易、妨礙自由流通及其他，限定交易比例最高，限定交易是最能夠被大家所理解的，它規(guī)定只能跟誰做生意，這是一個非常排除限制競爭的，它的比例居然這么高。我們分析可能是因為這種方式對行政機關來講簡便高效。同時我們發(fā)現(xiàn)，直接限定交易與競爭形式下的如果實現(xiàn)路徑不同，直接限定它是更容易的，比如通過招標或通過競標、采購形式，比例就會下降，行政行為濫用直接去指定交易、限定交易的行為更容易被發(fā)現(xiàn)、被捕捉到。

　　三是濫用行政權力排除限制競爭行為的持續(xù)時間呈縮短趨勢?！斗磯艛喾ā酚?007年頒布，2008年開始實行?！斗磯艛喾ā穭倢嵤r，對濫用行政權力排除限制競爭行為的糾正非常困難，面臨很多困難，特別是行政機關的不理解。隨著《反壟斷法》在我國發(fā)揮著越來越大的作用，對濫用行政權力排除限制競爭的糾正得到更多的認可和共識。我們做了一個統(tǒng)計，按照從發(fā)文件到最后被糾正的時間來算，以24個月為標準，24個月以上的案件占30%(其中48個月以上的17%)，24個月以下的是70%(其中6個月以下的占43%， 12個月以下的61%)。 數(shù)據(jù)顯示，從2008年到現(xiàn)在，我們看到越來越多的案件時間是呈縮短的趨勢。

　　以國家市場監(jiān)管總局發(fā)布的典型案例為例。某市轄區(qū)發(fā)了一個礦區(qū)拍賣的廣告，要求競買人必須具備下列條件：獨立法人資格的國有或國有控股企業(yè)，實繳注冊資金2億以上，承諾在該區(qū)投資30億元的工業(yè)園區(qū)，必須辦本市任何銀行的履約保函。從《反壟斷法》的角度看，作為行政機關，沒有法律法規(guī)規(guī)定， 對競買人做出這些限制，實際上限制了正常的市場競爭，是被禁止的違法行為。因此，競爭執(zhí)法機構建議其上級機關予以了糾正。由于很多行政機關對《反壟斷法》的有關規(guī)定不熟悉、不理解，導致這種情況較為普遍。再如，一個市轄區(qū)征集小規(guī)模工程承包企業(yè)候選名單，進入名單以后才能做市政府、區(qū)政府的有關工程。進入候選名單的條件是企業(yè)注冊地必須是在本地，違反了《反壟斷法》的規(guī)定，競爭執(zhí)法機構建議其上級機關予以了糾正。在實際工作中，不少行政機關覺得這么做很正常，但實際上違法了《反壟斷法》的規(guī)定。因此，這些行為如果能夠逐步地自覺地糾正、主動糾正，或被動糾正，它對競爭的壓制被消除，競爭就會激發(fā)出來，就會發(fā)揮市場活力。

　　產(chǎn)生濫用行政權力排除限制競爭行為的原因，有幾個方面。一是政府、市場、企業(yè)和社會的界限不清。尤其是我國還處于社會主義市場經(jīng)濟初級階段，各級政府不僅是市場規(guī)則的制定者和維護者，也是重要的參與者，很多地方政府是類經(jīng)濟體，在完成管理目標的同時，還會考慮要為當?shù)孬@得更多的直接經(jīng)濟收入。二是對管制領域的監(jiān)管不到位。在管制領域，很多環(huán)節(jié)的業(yè)務是可以競爭的，但往往因為對不可競爭部分的監(jiān)管不到位，讓可競爭的部分也變得不可競爭，導致整個領域的效率下降。這需要通過加強監(jiān)管和改革來解決。三是競爭政策的基礎地位尚未確立。中央從2015、2016年開始提出要逐步確立和強化競爭政策的基礎地位，此后中央在多次重申這一要求，競爭政策也開始在我國經(jīng)濟政策體系中的發(fā)揮作用，但距離競爭政策的基礎地位還有差距，競爭政策的從基礎地位實際上沒真正確立。在現(xiàn)實經(jīng)濟生活中，產(chǎn)業(yè)政策對競爭政策的限制非常廣泛，產(chǎn)業(yè)政策的泛化和碎片化，導致各種排除限制競爭問題的存在。四是關鍵領域改革不到位。主要是財政政策、區(qū)域政策以及對地方的考核政策等，導致地方保護，進而不利于全國統(tǒng)一大市場建設。毫無疑問，地方保護本質是來自于地方政府作為一個類經(jīng)濟面臨競爭時的選擇，其中既有經(jīng)濟利益上的考慮，也有政府政績上的訴求。在確立競爭政策基礎地位的今天，應該思考我們需要什么樣的區(qū)域政策，需要什么樣的地方利益的表達政策，才能夠在尊重競爭政策基礎地位的前提下，使地方保護、區(qū)域間的差距，都能夠得到糾正和改善?？傮w來講，我們還是要以尊重競爭政策為基本前提，如果做不到改進的話，至少要避免問題的加劇，逐步讓這種情況得到改善。