本報告主要討論中國城市化模式的問題。我們認為，對這個問題的討論，確實離不開對中國當前階段中經濟增長方式形成機制與表現(xiàn)方式的討論。正如本報告后面將展示的，中國目前階段城市化進程的展開及其主要特征，與中國當前的經濟增長方式密切相關。

我們認為，對中國當前階段經濟增長方式的討論，可以從20世紀90年代中期以來，經濟體制中出現(xiàn)的一系列變化開始。這段時期，圍繞制造業(yè)投資進行的地區(qū)競爭浮出水面并逐步激化。對地區(qū)競爭格局產生根本性影響的主要有三個因素：首先，是源于中國改革第一階段各地重復建設帶來的產能相對過剩和1992年市場化導向改革共同作用而帶來的激烈市場競爭，導致地方國有與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開始逐步改制乃至私有化，區(qū)域之間的招商引資競爭開始啟動；其次，是1994年后以收入集權為基本特征的分稅制改革，給地方政府帶來巨大財政壓力，進一步強化了地方政府為擴大稅基而卷入激烈競爭的動力；第三，也與分稅制帶來的地方財政依靠營業(yè)稅與商住用地出讓金相關，當一個地方制造業(yè)發(fā)展開始對本地服務業(yè)發(fā)生溢出效應時，必然會產生地方政府為獲得服務業(yè)營業(yè)稅與商、住用地出讓金而進一步強化制造業(yè)招商引資的激勵，甚至卷入“競次式”競爭。

在上述背景下，1992年以鄧小平“南巡講話”為起點的新一輪市場化改革開始啟動，FDI和私營企業(yè)開始迅速增加，地區(qū)間貿易壁壘逐漸瓦解，國內市場一體化加強，產品市場競爭日益激烈，這些變化迅速壓縮了地方國有企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展空間。中央政府在1993年發(fā)起的金融體制改革，在很大程度上抑制了地方政府影響國有銀行地方分支機構通過行政性貸款扶持本地國有和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的做法，結果是自20世紀90年代中期以后，地方國有企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的盈利能力顯著下降。地方政府先前控制并賴以獲取各種財政資源的這些企業(yè)現(xiàn)在開始成為地方政府的負資產。為此，一場大規(guī)模的國有和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制不得不開始。到1996年底，70%的小型國有企業(yè)已在一些省份實現(xiàn)私有化，其他省份也有半數(shù)實現(xiàn)改制。1998-2002年間，約有2500萬國有、集體企業(yè)職工失業(yè)，而到本世紀初絕大多數(shù)的地方國有企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已完成改制。20世紀90年代中后期開始，地方國有和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大規(guī)模改制與私有化，這就使得地方政府角色發(fā)生變化，地方政府從企業(yè)的所有者變成征稅者，那些原來必須在本地交稅、提供就業(yè)、因而也缺乏流動性的地方國有企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，到現(xiàn)在就變成了具有更高流動性、更容易被那些提供包括稅收、土地等優(yōu)惠條件的地區(qū)所吸引的私營企業(yè)。也恰恰是無法繼續(xù)從改制的國有、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)繼續(xù)獲取穩(wěn)定財源，地方政府開始逐漸熱衷于吸引包括外資在內的私人投資以培養(yǎng)新的地方稅基。很明顯，相比于原先那種地方政府所有、因而必須在本地生產并為地方政府創(chuàng)造稅源的國有、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，這些私有企業(yè)不僅具有更大的流動性，而且也具備根據(jù)各地所提供優(yōu)惠投資條件來選擇投資地的主動性。結果是，隨著為擴大地方稅基而爭奪外來投資的地區(qū)競爭日趨激烈，20世紀90年代中后期各地展開了一波又一波開發(fā)區(qū)熱潮。

導致20世紀90年代中后期以來開發(fā)區(qū)建設熱潮第二個重要原因，是1994年開始的以收入集權為基本特征的“分稅制”改革。這個改革不僅在保持政府間支出責任劃分不變的同時，顯著地向上集中了財政收入，也大大限制了地方政府利用正式稅收工具扶持當?shù)刂圃鞓I(yè)企業(yè)的機會。在這次改革引入的幾個主要新稅種中，明確區(qū)分了中央獨享稅（如消費稅）、地方獨享稅（如營業(yè)稅、所得稅）、中央－地方共享稅種（如增值稅）。同時，還建立了相互獨立的國稅局和地稅局，前者負責征收中央獨享稅和中央—地方共享稅，后者只負責征收地方獨享稅。國稅系統(tǒng)的建立，不僅強化了稅收監(jiān)管，還大大壓縮了地方政府原來通過轉移收入來扶持本地企業(yè)發(fā)展的空間。

上述稅制、征稅方式兩個方面的重大調整，與同一時期逐漸展開的地方國有和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大規(guī)模改制一起，使地方政府難以繼續(xù)沿用之前將本地國有和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉移到地方預算外來避免中央收入集中的做法，從稅收工具來看，分稅制改革后地方政府能用以扶持本地企業(yè)，或爭取外來制造業(yè)投資的方式已主要限于地方企業(yè)所得稅。與此同時，雖然“分稅制”改革顯著向上集中了財政收入，但并沒有相應調整不同級政府間的支出責任劃分。實際上，地方國有和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)同一時期的改制、重組和破產大大增加了地方社會保障支出的壓力，結果是地方政府的實際財政支出責任顯著加大。收入上移及支出責任事實上的增加迫使地方政府不得不全力增加本地財源。除了強化新稅制下屬于地方獨享稅的營業(yè)稅、所得稅的征收外，地方政府不得不進一步招商引資來爭奪制造業(yè)投資，同時開拓以土地出讓、各種行政事業(yè)性收費為主體的新預算外收入來源。

導致地方政府采取各種優(yōu)惠條件大規(guī)模招商引資的第三個原因，是制造業(yè)對服務業(yè)的溢出效應，以及由此產生的對地方政府預算內、外收入激勵。地方政府在招商引資過程中，其實并不只希望獲得制造業(yè)帶來增值稅和企業(yè)所得稅。雖然增值稅總額比較可觀，但分稅制下地方只能夠獲得其中的25%，剩下的75%被中央拿走。特別是在地方政府的招商引資優(yōu)惠政策中，制造業(yè)企業(yè)在開始幾年企業(yè)所得稅地方部分一般獲得一些減免。比如，一些地方會給外來企業(yè)投資從獲利年度起２年免征、３年減半征收企業(yè)所得稅的待遇。有些制造業(yè)企業(yè)在享受完這些優(yōu)惠政策后，完全可能轉移到其他地區(qū)繼續(xù)享受新的優(yōu)惠政策。因此，僅從增值稅角度考慮，如此不惜血本吸引制造業(yè)投資，對地方政府來說未必劃算。實際上，地方政府在制造業(yè)投資競爭中獲得的好處并不限于制造業(yè)投產后產生的增值稅收入，還包括本地制造業(yè)發(fā)展對服務業(yè)部門增長的推動以及由此帶來的相關營業(yè)稅和商、住用

地土地出讓金等收入。不妨把這些收入成為可以稱為制造業(yè)發(fā)展對服務業(yè)帶來的財政“溢出效應”。