如何評價政府主導(dǎo)為突出特征的經(jīng)濟(jì)增長方式。我的看法是，政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)增長方式盡管在中國經(jīng)濟(jì)起飛中扮演過重要角色，但它不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，也不是“中國模式”的主要特點?！笆濉笔俏覈D(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的關(guān)鍵5年。從經(jīng)濟(jì)運行的現(xiàn)實矛盾看，要實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的突破，需要下決心放棄政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長方式。

一、政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長方式與GDP主義的膨脹

政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長方式有其特定的歷史背景與貢獻(xiàn)。在經(jīng)濟(jì)起飛階段，客觀上需要大量投資。中國改革開放之初，通過政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)增長方式，把社會資源有效集中在投資建設(shè)上，并保持著較高的投資率。本世紀(jì)以來年投資率大都保持在40%以上。應(yīng)當(dāng)說，在市場經(jīng)濟(jì)形成和經(jīng)濟(jì)起飛過程中，政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長方式有其客觀需求和歷史貢獻(xiàn)。

問題在于，在市場經(jīng)濟(jì)體制初步形成后，政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長方式的弊端開始凸顯，其風(fēng)險逐步積累。第一，政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長使政府、尤其是地方政府把主要力量放在投資擴張上，導(dǎo)致投資增長過快，不斷加劇投資消費失衡。這些年，盡管社會消費品零售消費總額保持兩位數(shù)的增長，2010年高達(dá)18.4%，但消費率卻在持續(xù)下降，2009年消費率跌破48%，居民消費率跌到35.1%。第二，政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長方式消耗大量資源，加大資源環(huán)境壓力。例如，一些省區(qū)市的“十二五”規(guī)劃，都是以投資的高速擴張和能源的過高需求作為增長的兩大支撐條件。有專家估算，全國各省區(qū)市要求的2015年能源消費總量加在一起將超過50億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，比2010年的32.5億噸增加50%左右。

長期實行政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長方式帶來GDP主義的膨脹。政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長方式在做大GDP上具有其獨特優(yōu)勢，但同時也形成了GDP主義的膨脹。從地方層面看，政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長方式的突出特征是：以追求GDP增長速度為首要目標(biāo)、以擴大投資規(guī)模為重要任務(wù)、以土地批租和上重化工業(yè)項目為突出特點、以資源配置的行政控制和行政干預(yù)為主要手段。今天看來，這種增長方式使GDP主義盛行，具有明顯的不可持續(xù)性。

二、政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長方式與當(dāng)前的改革困境

政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長方式扭曲了政府與市場的關(guān)系。政府主導(dǎo)型增長方式，重視政府的主導(dǎo)作用，忽視市場，使政府與市場關(guān)系這一問題尚未得到很好地解決，使政府干預(yù)市場微觀運行在某些地方成為常態(tài)，市場資源配置的基礎(chǔ)性作用受到較大削弱。例如，土地要素仍然由各級政府完全控制，不僅其供給總量、供給結(jié)構(gòu)由政府決定，而且其價格在很大程度由政府主導(dǎo)，由此形成了明顯的地方土地財政依賴。政府占有和控制的資源不是在縮小而是在擴大，制約了市場的活力和效率，扭曲了平等競爭的市場秩序。

政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長方式偏離了政府的主要職能。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，政府的基本職能是創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境，提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，維護(hù)社會公平正義。從現(xiàn)實情況看，由于堅持政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長方式，地方政府的主要精力放在抓速度、抓投資、抓項目上，把經(jīng)濟(jì)增長與全面發(fā)展劃等號，這使公共服務(wù)在多方面欠賬，由此不能不導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的失衡。

政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長方式削弱改革力度。有地方提出“抓項目就是抓機遇抓發(fā)展”，使“重增長、輕改革”的傾向逐步突出。從當(dāng)前的情況看，盡管改革在某些方面有所進(jìn)展，但改革仍面臨著多方面的困境。我把它歸結(jié)為五句話：一是某些改革實際上處于可有可無的狀態(tài)；二是某些既定的改革久拖不決或決而不做；三是某些改革在既得利益掣肘下扭曲變形；四是改革的社會共識缺失；五是改革的動力嚴(yán)重不足。

三、政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長方式與投資消費的失衡

政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長方式加劇投資消費失衡的突出矛盾。中國的消費率逐年走低，已成為經(jīng)濟(jì)失衡的突出矛盾。能不能在未來5年扭轉(zhuǎn)消費率下降的趨勢，使消費率從當(dāng)前的48%提高到55%左右、居民消費率從35%提高到45%左右，既是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的成敗所在，也是改革攻堅的重點所在；既影響短期宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，又決定著長期的可持續(xù)發(fā)展。實現(xiàn)這一目標(biāo)，關(guān)鍵在于變革政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長方式下形成的體制機制。例如：財政體制，尤其是地方層面的財政體制，還有比較濃的投資型財政的色彩；現(xiàn)行的稅制，吸引投資的政策多、鼓勵消費的政策少；在金融資源的分配上，雖然用于支持居民消費性貸款比重從2007年的10.14%提高到2011年的14%，但大量信貸資源仍然投入到投資領(lǐng)域。為此，改變投資消費失衡的格局，不能不改變政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)增長方式。

政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長方式加大了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的扭曲程度。形成消費主導(dǎo)，重在提高現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的比重。從實踐看，地方政府通常把主要精力放在資本密集型的項目投資上，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)扭曲。近幾年城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資中采礦、制造等重化工業(yè)的比重持續(xù)上升，到2009年達(dá)到41.47%；而第三產(chǎn)業(yè)投資比重沒有明顯提高，使第三產(chǎn)業(yè)增加值占比很長時間徘徊在40%左右。如果不盡快改變政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長方式，改變經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)將難有實質(zhì)性進(jìn)展。

政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長方式具有明顯的國富優(yōu)先發(fā)展導(dǎo)向的特征。例如：GDP增長長期快于居民收入增長；國家財政收入增長成倍快于GDP增長；國有資本擴張成倍快于GDP增長。這種國富優(yōu)先的增長偏好投資，是投資-消費失衡的重要因素。其結(jié)果必然是：第一，國家生產(chǎn)力增長優(yōu)先并快于民眾消費能力的增長，導(dǎo)致社會總需求不足，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏內(nèi)生動力。第二，國家和地方的財政收入增長明顯高于城鎮(zhèn)居民的收入增長，因此增大了政府與社會的矛盾。實現(xiàn)由投資主導(dǎo)向消費主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵在于從國富優(yōu)先的發(fā)展導(dǎo)向轉(zhuǎn)向民富優(yōu)先的發(fā)展導(dǎo)向。

四、政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長與中央地方關(guān)系

地方政府主導(dǎo)型增長方式源于以經(jīng)濟(jì)總量為導(dǎo)向的中央地方關(guān)系。從現(xiàn)實看，現(xiàn)行的財稅體制強化政府的投資沖動，以GDP增長為主要標(biāo)準(zhǔn)的干部考核機制助推官員對GDP總量的過度追求。以轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線改革中央地方關(guān)系，關(guān)鍵在于盡快改變以經(jīng)濟(jì)總量為導(dǎo)向的中央地方關(guān)系。這是因為：地方政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長方式源于以經(jīng)濟(jì)總量為導(dǎo)向的中央地方關(guān)系。在現(xiàn)行中央地方財稅關(guān)系下，地方GDP總量越大，地方財政增加越快。再加上中央對地方官員的考核，地方經(jīng)濟(jì)增長是硬指標(biāo)。這樣，地方政府不可能不以GDP總量的增長作為主要目標(biāo)。就是說，不改變以經(jīng)濟(jì)總量為導(dǎo)向的中央地方關(guān)系，政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長方式的改變是缺乏前提條件的。

現(xiàn)行的中央地方關(guān)系加大了經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。嚴(yán)重的問題在于，在現(xiàn)行中央地方關(guān)系下，地方政府通過地方投融資平臺，進(jìn)一步加大投資比重，由此進(jìn)一步加大投資-消費關(guān)系的嚴(yán)重失衡。據(jù)統(tǒng)計，到2010年底，全國省市縣三級地方政府性債務(wù)余額共計10.7萬億元。地方政府大量舉債搞投資建設(shè)，不僅難以改變投資主導(dǎo)的格局，還將為中長期經(jīng)濟(jì)增長埋下隱患。

五、確立以公共服務(wù)為中心的政府轉(zhuǎn)型目標(biāo)

在市場經(jīng)濟(jì)體制初步建立后，政府是以公共服務(wù)為中心還是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心？這是改變政府主導(dǎo)型增長方式的一個大前提。應(yīng)當(dāng)十分明確提出，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的主體是企業(yè)和社會。這同市場經(jīng)濟(jì)開始形成過程中，政府不可能不在一定程度上扮演經(jīng)濟(jì)建設(shè)主體的情況是大不相同的。今天，企業(yè)已成為市場的主體，市場體制已初步形成。在這個背景下，要使企業(yè)和社會以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，就需要政府全心全意做好公共服務(wù)，一心一意地解決好民生問題，創(chuàng)造和改善以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的制度環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境和社會環(huán)境。就是說，今天，不確立以公共服務(wù)為中心的政府發(fā)展理念，難以走上公平與可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展之路。

堅持市場主導(dǎo)基礎(chǔ)上強化政府作用。在經(jīng)濟(jì)生活領(lǐng)域，是“堅持市場主導(dǎo)基礎(chǔ)上強化政府作用”還是實行“政府主導(dǎo)基礎(chǔ)上發(fā)揮市場作用”？這一問題尚未得到很好地解決，使政府干預(yù)市場微觀運行在某些地方成為常態(tài)。例如：政府占有和控制的資源不是在縮小而是在擴大，這使市場配置資源的基礎(chǔ)性作用受到一定削弱。有人對“小政府、大市場、大社會”提出質(zhì)疑。問題的關(guān)鍵在于：首先，現(xiàn)行的政府規(guī)模及其權(quán)力是大還是??？面對居高不下的行政開支以及行政控制范圍的增大，能得出“小政府”的結(jié)論嗎？其次，“小政府”是相對于“大市場”、“大社會”而言。政府再大，也不可能大于市場和社會。所謂“小政府”不單是指政府的規(guī)模，主要的是政府職能規(guī)范，“小”而有效，“小”而很強。若變成“大政府”、“小市場”、“小社會”那又會是一個什么樣的結(jié)局呢？

以公益性為重要目標(biāo)優(yōu)化國有資源配置。應(yīng)當(dāng)清醒地看到，經(jīng)過30多年的改革發(fā)展，我國已開始進(jìn)入到以人的自身發(fā)展為重點的發(fā)展型新階段，公共產(chǎn)品短缺取代私人產(chǎn)品短缺成為突出的社會矛盾。在這個特定背景下，國有資源應(yīng)更多地向公共領(lǐng)域配置。從現(xiàn)實情況看，國有資源長期被更多地用在做大GDP上。這樣，不僅不利于加快改善民生，而且擠占了民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間，使壟斷行業(yè)改革難上加難。為此，要以公益性為導(dǎo)向、以改善民生為目標(biāo)調(diào)整和優(yōu)化國有資源配置。

按照公共服務(wù)職責(zé)分工確定中央地方關(guān)系。這是因為：第一，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府職能的有效性主要不在于直接搞投資建設(shè)，而在于通過良好的公共服務(wù)創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展環(huán)境。建立中央地方公共服務(wù)分工體制，大大強化政府的公共服務(wù)職能，更有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，更有利于保障和改善民生。第二，中央地方公共服務(wù)職責(zé)分工的明確化、法定化，將為改變現(xiàn)行GDP政績觀創(chuàng)造重要條件。第三，中央地方公共服務(wù)職責(zé)分工理順了，才能明確中央地方事權(quán)，各級政府財力配置才有依據(jù)，才能夠推動中央地方財稅關(guān)系的改革，并為改變地方政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長方式提供重要條件。

（作者為中國(海南)改革發(fā)展研究院執(zhí)行院長。）